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《禁止垄断协议暂行规定》等三部反垄断法配套规章权威解读:保障反垄断统一执法 促进市场公平竞争

来源:市市场监管局 发布时间:2019-07-02 08:33 浏览次数:1

为适应市场监管体制改革和反垄断执法体制改革需要,为机构改革后市场监管部门反垄断统一执法提供法治保障,市场监管总局在充分总结实践经验,广泛征求社会各方意见的基础上,反复研究论证,对发展改革委和原工商总局发布的反垄断法配套规章进行整合,制定出台了《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》,将于2019年9月1日起施行。


一、制定原则

在三部规章的制定过程中,主要遵循以下原则:

第一,全面贯彻落实党和国家机构改革精神。深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革,按照《深化党和国家机构改革方案》要求,市场监管总局承担反垄断统一执法职责。三部规章以有利于解决原三家反垄断执法机构存在的职能交叉问题为遵循,制定统一的反垄断执法规则,为统一反垄断执法工作奠定基础。

第二,为规范执法奠定制度基础。党的十九大报告将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分,明确要求“推进依法行政,严格规范公正文明执法”。三部规章以为市场监管部门依法行政提供具体操作指引为出发点,制定统一的反垄断执法规则,为市场主体营造透明度高、可预见性强的反垄断执法环境。

第三,切实保护消费者合法权益。广大人民群众对维护消费者权益的期望、对公平竞争市场环境的渴求,是人民对美好生活需要的重要体现。保护好消费者权益,保护好人民群众利益,是实现共享发展的本质要求,也是许多市场经济国家反垄断执法的重要方向和最终目的。三部规章为市场监管部门更好地履行反垄断执法职能提供制度支撑,通过反垄断执法切实保护消费者知情权、选择权、公平交易权等各项权利,为人民群众营造良好的消费环境,切实增强人民群众获得感和幸福感。

第四,全面总结执法经验。反垄断法实施十余年来,反垄断执法机构积极查处垄断行为和滥用行政权力排除、限制竞争行为,积累了较为丰富的执法经验。三部规章针对执法热点难点问题,认真总结相关执法经验并将其通过立法加以固化,完善反垄断规则体系,提升反垄断执法水平。


二、三部规章的一致性内容

为确保反垄断执法工作的统一性,三部规章在授权、监督、程序等方面,尽可能地保持一致:

第一,普遍授权执法。反垄断法规定由国务院规定的承担反垄断职责的机构负责反垄断执法工作,也可以根据工作需要授权省级政府相应的机构负责反垄断执法工作。为强化反垄断执法职能,充实反垄断执法力量,三部规章中将《市场监管总局关于反垄断执法授权的通知》(国市监反垄断〔2018〕265号)确立的普遍授权原则,在规章层面予以确认。市场监管总局主要负责查处跨省、自治区、直辖市,案情较为复杂,在全国有重大影响,以及其认为有必要直接查处的案件。省级市场监管部门主要负责本行政区域内的案件。

第二,备案报告及监督制度。为了加强对省级市场监管部门的指导和监督,确保各地执法标准的统一,三部规章均建立了备案、报告及监督制度。一是省级市场监管部门根据授权开展反垄断执法工作时,发现不属于本部门查处范围,或者虽属于本部门查处范围,但有必要由市场监管总局查处的,应当及时向市场监管总局报告;二是省级市场监管部门应当自立案之日起7个工作日内向市场监管总局备案;三是省级市场监管部门作出中止调查决定、终止调查决定、行政处罚告知、提出依法处理的建议或者结束调查前,应当向市场监管总局报告;四是省级市场监管部门向被调查者送达中止调查决定书、终止调查决定书、行政处罚决定书或者提出依法处理的建议后7个工作日内,应当向市场监管总局备案;五是市场监管总局应当加强对省级市场监管部门查处案件的指导和监督,统一执法标准,省级市场监管部门应当严格按照市场监管总局相关规定查处各类案件。

第三,对违法行为的发现途径、书面举报的要求、委托调查、协助调查、公示等作出了统一规定。在违法行为的发现方面,反垄断执法机构依据职权,或者通过举报、上级机关交办、其他机关移送、下级机关报告、经营者主动报告等途径,发现涉嫌垄断行为以及滥用行政权力排除、限制竞争行为。在书面举报的要求方面,书面举报一般包括举报人的基本情况、被举报人的基本情况、涉嫌违法的相关事实和证据以及是否就同一事实已向其他行政机关举报或者向人民法院提起诉讼等内容。在委托调查方面,市场监管总局可以委托省级市场监管部门进行调查,省级市场监管部门可以委托下级市场监管部门进行调查,受委托的市场监管部门在委托范围内,以委托机关的名义实施调查,不得再委托其他行政机关、组织或者个人进行调查。在协助调查方面,省级市场监管部门查处案件时,可以根据需要商请相关省级市场监管部门协助调查,相关省级市场监管部门应当予以协助。在信息公示方面,反垄断执法机构作出行政处理决定后,依法向社会公布,其中,行政处罚信息应当依法通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。

第四,与相关规章的衔接问题。《禁止垄断协议暂行规定》《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》对垄断协议、滥用市场支配地位行为的调查、处罚程序未做规定的,依照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》执行,有关时限、立案、案件管辖的规定除外;反垄断执法机构组织行政处罚听证的,依照《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》执行。由于制止滥用行政权力排除、限制竞争行为不属于行政处罚,自然不适用《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》。


三、关于《禁止垄断协议暂行规定》

《禁止垄断协议暂行规定》共三十六条,对授权与管辖、垄断协议认定、立案、调查、豁免、中止调查、终止调查、恢复调查、处罚、宽大处理、公示等实体和程序内容作出了全面规定,主要包括:

第一,垄断协议的认定。本规定根据反垄断法第二章“垄断协议”内容及机构改革情况,不再区分价格与非价格垄断协议案件,并对反垄断法第十三条、第十四条所列举的固定或变更价格、限制生产销售数量、划分市场等七种具体垄断协议形式,以及国务院反垄断执法机构认定其他垄断协议的考虑因素进行了细化,增强了法律的可操作性。

第二,中止调查。本规定细化了反垄断法第四十五条规定,明确了中止调查的程序要求,为被调查的经营者依法申请中止调查提供明确的指引。同时,为了严格把握适用中止调查的尺度,规定固定价格、限制商品生产和销售数量、分割市场等核心卡特尔行为不适用中止程序。

第三,豁免制度。本规定细化了反垄断法第十五条关于经营者可以依法申请豁免的内容,明确了豁免的申请条件、反垄断执法机构认定符合豁免情形的考量因素、豁免决定的效力等,使反垄断法中原则性较强的豁免规定具有了可操作性,也更有利于保护经营者的合法权利。

第四,宽大制度。本规定对反垄断法中的宽大制度进行了细化,明确“重要证据”的含义,规定对前三个主动报告并提供重要证据的经营者可以按申请先后顺序减轻不同幅度的罚款。“重要证据”是指能够对反垄断执法机构启动调查或者对认定垄断协议起到关键性作用的证据,包括参与垄断协议的经营者、涉及的商品范围、达成协议的内容和方式、协议的具体实施等情况。对于第一个申请者,反垄断执法机构可以免除处罚或者按照不低于百分之八十的幅度减轻罚款;对于第二个申请者,可以按照百分之三十至百分之五十的幅度减轻罚款;对于第三个申请者,可以按照百分之二十至百分之三十的幅度减轻罚款。

此外,在起草过程中,有部分省级市场监管部门和专家学者提出,关于垄断协议认定时增加“安全港”条款,具体规定为“具有竞争关系的经营者达成的协议不属于固定或者变更商品价格,限制商品的生产数量或者销售数量,分割销售市场或者原材料采购市场,限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品,联合抵制交易等情形,且参与协议的经营者在相关市场上的市场份额合计不超过百分之十五的,或者经营者与交易相对人达成的协议不属于固定向第三人转售商品的价格,限定向第三人转售商品的最低价格等情形,且参与协议的经营者在相关市场上的市场份额均不超过百分之二十五的,可以推定协议不会排除、限制竞争,有证据证明该协议排除、限制竞争的除外”。经认真研究,考虑到反垄断法并未对“安全港”制度的市场份额等要素做出规定,上位法依据不足,将在以后工作中进一步研究论证。


四、关于《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》

《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》共三十九条,对授权与管辖、市场支配地位的认定、滥用市场支配地位的表现形式及正当理由、立案、调查、备案、中止调查、终止调查、恢复调查、处罚、公示等实体和程序内容作出了全面规定,主要包括:

第一,市场支配地位的认定。本规定对市场支配地位的含义和认定因素作出了规定。为适应现实发展需要,认定互联网、知识产权等领域经营者市场支配地位时的考量因素以及认定两个以上的经营者具有市场支配地位时的考量因素也作出规定,进一步增强可操作性。在认定互联网等新经济业态经营者具有市场支配地位时,可以考虑相关行业竞争特点、经营模式、用户数量、网络效应、锁定效应、技术特性、市场创新、掌握和处理相关数据的能力及经营者在关联市场的市场力量等因素。在认定知识产权领域经营者具有市场支配地位时,可以考虑知识产权的替代性、下游市场对利用知识产权所提供商品的依赖程度、交易相对人对经营者的制衡能力等因素。

第二,滥用市场支配地位的认定。本规定对以不公平的价格销售或者购买商品、拒绝交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易条件、差别待遇等滥用市场支配地位行为作出细化和完善;对可能存在的“正当理由”进行了明确列举,增强可操作性和市场主体预期。此外,还专条对公用事业领域经营者的经营行为作出规定,要求其不得滥用其市场支配地位损害消费者利益。

第三,中止调查。本规定细化了反垄断法第四十五条规定,明确了中止调查的程序要求,为被调查的经营者依法申请中止调查提供明确的指引。反垄断执法机构根据被调查经营者的中止调查申请,在考虑行为的性质、持续时间、后果、社会影响、经营者承诺的措施及其预期效果等具体情况后,决定是否中止调查。反垄断执法机构决定中止调查的,应当制作中止调查决定书,并且对经营者履行承诺的情况进行监督。经营者应当在规定的时限内向反垄断执法机构书面报告承诺履行情况。在经营者未履行或者未完全履行承诺、作出中止调查决定所依据的事实发生重大变化、中止调查决定是基于经营者提供的不完整或者不真实的信息作出等情形下,反垄断执法机构应当恢复调查。


五、关于《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》

《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》共二十五条,对授权与管辖、滥用行政权力排除、限制竞争行为的表现形式、调查、提出依法处理的建议等作出了全面规定,主要包括:

第一,滥用行政权力排除、限制竞争行为的表现形式。《制止滥用行政权力排除、限制竞争行为暂行规定》对反垄断法第三十二条至第三十七条规定的限定交易、妨碍商品自由流通、招投标限制、投资或者设立分支机构、强制经营者实施垄断行为和制定含有排除、限制竞争内容的规定等滥用行政权力排除、限制竞争行为,进行了进一步细化,增强了可操作性。

第二,对滥用行政权力排除、限制竞争行为的查处。考虑到反垄断法规定对滥用行政权力排除、限制竞争行为,反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议,不是作出行政处罚,明确本规定中“查处”是指“进行调查,提出依法处理的建议”,并对调查程序进行明确:一是明确“调查”仅包括依法向有关单位和个人了解情况,收集、调取证据;二是规定认为构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的,可以向有关上级机关提出依法处理的建议,制作行政建议书,载明主送单位名称、被调查单位名称、违法事实、被调查单位的陈述意见及采纳情况、处理建议及依据、反垄断执法机构名称、公章及日期等事项;三是在调查期间,当事人主动采取措施停止相关行为,消除相关后果的,可以结束调查;四是经调查,反垄断执法机构认为不构成滥用行政权力排除、限制竞争行为的,应当结束调查。


政策文件链接:

1、禁止垄断协议暂行规定

3、制止滥用行政权力排除、限制竞争暂行规定