关于开展我市主体功能区规划编制工作的汇报
关于开展我市主体功能区规划编制工作的汇报
市发改委
2008年4月11日
市政府：
省政府4月10日在长沙组织召开了全省主体功能区规划编制工作会议，省委常委、常务副省长于来山会上作了重要讲话，省发改委就全省主体功能区规划编制工作作了具体安排。现将国家和省主体功能区规划编制工作相关情况和我市开展该项工作的建议汇报如下：
一、国家编制主体功能区规划的意义和作用
编制主体功能区规划，推动形成主体功能区，就是要综合考虑资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等因素，将国土空间统筹划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，对不同的功能区分别制定不同的产业布局、资源利用、环境保护和城镇化政策，逐步形成合理有序、持续高效的国土开发格局。这是国家“十一五”规划《纲要》提出的重大战略任务，是引领经济社会走上科学发展轨道的重要举措，是宏观管理方式的重大创新，也是我国规划编制历史上的一件新事、大事，更是一件难度很大的事。党中央、国务院对此高度重视。胡锦涛总书记在党的十七大和去年中央经济工作会议上反复强调，要分层次推进形成主体功能区，逐步形成合理的空间开发结构。国务院专门下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》。在新形势下，规划主体功能区是科学开发国土空间的需要，是转变经济发展方式的需要，是完善公共服务的需要，是加强宏观调控的需要。
主体功能区规划的作用主要体现在主导性、基础性和约束性。主导性指主体功能区规划是在科学发展观指导下，对国土开发的基本格局、人口分布的长远走势、发展重心的空间组织进行主动引导，对未来发展走向进行战略布局和超前谋划。它是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划等在空间开发和布局方面的基本依据，在所有规划中占据统领地位。基础性指主体功能区规划是一个立体的、空间的规划，今后所有区域的产业发展方向、生产要素配置、重大项目建设，都必须与主体功能区规划确定的功能相适应。约束性指主体功能区规划是指令性的，这是市场经济条件下有别于其他规划最突出的特征。通过对不同区域配套不同的政策措施，对不同区域确定不同的发展目标，对不同区域实施不同的政绩考核政策，引导不同区域合理布局，走向科学合理的空间发展轨道。从这个意义上讲，主体功能区规划，既是约束市场开发行为的规划，也是约束政府行政行为的规划。
二、国家主体功能区规划的主要内容和步骤
国家级主体功能区规划，主要任务是明确国家层面的空间开发框架，将全国960万平方公里国土、470万平方公里海域，划分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，综合考虑经济、社会、资源、环境等多方面因素，系统解决涉及国土空间开发的全局性问题，实现城乡统筹、区域统筹、陆海统筹。
优化开发区是指经济比较发达，人口相对集中，开发强度较高，资源环境问题较突出的区域。有三个特点：一是人口、经济、资源环境等综合承载能力已经接近负荷的极限；二是发展基础和条件较好，是区域发展的龙头和核心；三是转变发展方式和产业技术升级的任务重。主要功能是：依靠技术进步和科技创新，推动产业技术升级，促进形成集约型经济发展模式，缓解经济社会发展和资源环境之间的矛盾，建设成为提升全国竞争力的重要区域和重要的经济人口密集区。据了解，国家已划定的优化开发区，全部分布在沿海发达地区，包括长三角、珠三角、环渤海等三大城市圈。
重点开发区是指有一定经济基础，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，集聚经济和人口条件较好的区域。有四个特点：一是有较好的资源环境条件和发展潜力；二是对本区域经济社会发展具有带动支撑作用；三是具备聚集产业转移和人口积聚的条件；四是基础设施水平和经济发展条件有待改善。主要功能是：在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，承接优化开发区的产业转移，承接限制开发和禁止开发区的人口转移，既具备集聚经济和人口的主体功能，也具备提供生态产品和农产品的辅助功能，最终发展成为集聚经济和人口的重要区域，支撑全国经济发展的重要增长极。目前国家初步规划方案中，重点开发区集中在河南、湖南、湖北、广西、四种、重庆、陕西等中西部省份，包括中原地区、长江中游地区、北部湾地区、成渝地区和关中平原地区等5个，我省长株潭部分地区已与武汉城市圈一起，被纳入长江中游地区国家级重点开发区范围。
限制开发区是指关系农产品供给安全和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。有四个特点：一是具有明显的生态屏障功能；二是自然条件差，经济社会发展水平低；三是现有人类活动已超过当地资源承载能力；四是开发成本和开发后的修复成本高。主要功能是：以发展农业为首要任务，切实保护耕地，着力提高农业综合生产能力。适度发展矿产资源开采、旅游、农林产品加工以及其他生态型产业。限制大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动，促进超载人口有序外迁和适度开发，既具备提供农产品和生态产品等主体功能，也具备发展其他适宜经济的辅助功能，最终建设成为保障农产品安全的重要基地和保障生态安全的重要区域。
禁止开发区是指依法设立的各类保护区，目前主要包括自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园、地质公园等5种类型。有三个特点：一是具有重要的自然生态和人文价值功能；二晚我数属于发展水平比较低的贫困地区；三是大部分具有较好的旅游开发价值。主要功能是：有限发展与主体功能相容的相关产业，严格禁止人为活动对自然文化遗产的破坏，维系生态系统稳定，促进逢然财富增值，建设成为保护自然文化遗产的重要区域。
2006年，“十一五”规划编制刚完成，国家就着手启动了主体功能区规划编制工作。国务院先后下发了《关于开展全国主体功能区规划编制工作的通知》和《关于编制全国主体功能区规划的意见》两个文件，明确了规划编制工作的任务、方法和要求，并成立了专门的领导小组。根据国务院要求，国家发改委组织开展了资源环境评价等基础研究，形成了规划的基本思路，拟定了规划的技术方案，并在浙江、云南等8个省开展了规划试点。目前，国家级主体功能区规划初稿已基本完成。
为确保规划顺利实施，国家还从区域政策、规划体系、绩效考核、法律保障等四个方面配套制定了相关政策。区域政策方面，包括财政、投资、产业、土地、人口、环境等6大类；规划体系方面，确立了主体功能区规划在所有规划中的统领地位；绩效考核方面，对不同主体功能区，实施差别化的绩效考核政策，比如限制开发区，将弱化对地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标的考核，禁止开发区不再考核经济发展类指标。法律保障方面，正在研究制定与主体功能区规划配套的相关法律，用法律手段保障规划实施。
我省的主体功能区规划编制工作也已经启动，做了大量前期工作，开展了基础调研，前期研究，组建了工作体系，计划7月底之前完成基础数据收集和相关政策研究，10月份形成送审稿报省人民政府审定。
三、开展我市主体功能区规划编制工作的建议
国家和省主体功能区规划是关系到一个地区今后的发展方向、发展空间、发展规模、发展政策的大事，对区域经济社会的发展具有重大而深远的意义，因此各级地方政府都高度重视，认真研究和部署这项工作。按照国家和省里的安排，我市应立即着手开展这项工作。
1、组建工作机构。省委、省政府已经明确这项工作由省发改委牵头，相关厅局配合。参照国家和省的做法，建立岳阳市主体功能区规划编制工作领导小组，拟由发改委主任任组长，发改委、财政局、国土资源局、建设局各一名领导同志任副组长，科技局、水务局、农业局、环保局、林业局、地震局、气象局、工经委、交通局、人口计生委、统计局各一名负责同志为成员。规划编制领导小组办公室设在市发改委。由发改委分管副主任兼办公室主任。同时，按照国家和省强调的组织、经费、人员“三落实”的要求，各县市区和相关部门除明确1名领导来抓这项工作外，还要指定专人负责。建议由市财政安排30万元专项经费。
2、明确工作任务。对各相关部门和县市区的任务分工如下：
市发改委：牵头组织规划编制工作，在省发改委指导下配合开展基础研究、综合政策框架研究和主体功能区划方案制定；汇集编制岳阳市主体功能区规划上报方案；协调各部门、各县市区开展相关工作。
市财政局：负责开展分类管理的财政政策研究；为规划编制提供专项经费保障。
市国土资源局：负责主体功能区土地利用、矿产资源开发、地质灾害等评估工作；做好主体功能区规划与土地利用规划的衔接；协助建立主体功能区规划基础地理信息平台。
市建设局：负责主体功能区城镇发展现状评价工作；做好主体功能区规划与城镇建设规划的衔接。
市环保局：负责主体功能区生态环境、自然保护区等评价工作；做好主体功能区规划与生态功能区规划之间的衔接。
市工经委：负责主体功能区产业布局、节能减排等评价工作。
市科技局：负责各类功能区产业结构优化升级研究，参与高新技术产业布局评价工作。
市水利局：负责全市水资源承载能力、防洪减灾能力、水土保持能力等评价工作；做好主体功能区规划与水利规划之间的衔接。
市农业局：负责全市农业区划、农业污染防治等评价工作；做好主体功能区规划与农业规划、农田保护规划之间的衔接。
市林业局：负责全市林业、森林公园、生态公益林、湿地保护现状等评价工作；做好主体功能区规划与林业规划之间的衔接。
市地震局：负责主体功能区地质灾害危险性评价工作。
市气象局：负责主体功能区气象基础评价工作。
市人口计生委：负责人口分布现状及发展布局等评价工作；做好主体功能区规划与人口规划的衔接。
市交通局：负责主体功能区交通优势度评价工作，做好主体功能区规划与综合交通规划的衔接。
市统计局：负责提供相关数据和分析预测支撑；负责主体功能区规划指标体系评价工作。
市人事局：负责分类管理的绩效评价和政绩考核政策研究。
各部门按照上述分工，在市领导小组的统一调度和省对口部门的具体指导下抓紧工作，按时保质完成编制任务。
各县市区：各县市区的任务主要有三项：一是提供基础数据。大的方面包括GDP数量、国土面积、人口分布等，小的方面包括河流的长短、降雨的分布、矿产的丰度等，大大小小有几千个数据。二是功能区初划。在省级按技术规程进行统一划分的同时，各市县也要根据本地区特点，拿出自己的初划方案，与省规划进行衔接，从工作量上与编制一个完整规划差不多。三是落实规划。在省级主体功能区规划编制完成后，各市县还要具体划定辖区内各类功能区的“红线”，并在“十二五”及城市建设、土地利用、环境保护等专项规划中，进一步细分具体的功能区，确定相关的空间管制原则、开发时序和开发强度等。
3、传达和布置。拟定于4月21日（星期一）召开全市领导小组成员单位及各县市区政府分管领导、发改局长会议，传达国家和省会议精神，布置任务，明确工作目标和责任。在省里开办编制业务培训班后开办全市编制业务培训班。