一、相关条文

第二十条 国家对长江流域国土空间实施用途管制。长江流域县级以上地方人民政府自然资源主管部门依照国土空间规划，对所辖长江流域国土空间实施分区、分类用途管制。

长江流域国土空间开发利用活动应当符合国土空间用途管制要求，并依法取得规划许可。对不符合国土空间用途管制要求的，县级以上人民政府自然资源主管部门不得办理规划许可。

二、要点解读

(1)国土空间用途管制背景

长江流域是全国国土开发活动最强烈的区域之一,长江经济带地区国土开发强度为7.1%,为全国平均开发强度(4.0%)的1.8倍;长江中游地区平均开发强度为8%,为全国平均开发强度的2倍。此外,长江流域优质耕地集中分布,多为保障国家粮食安全的重点区域。长江沿线地区耕地面积占全国耕地总面积的1/3、水田面积占全国耕地总面积的2/3;区内优质耕地占全国耕地总面积的52.3%，对保障国家粮食安全起着重要作用。同时，长江流域内耕地保护与其他空间矛盾突出，防洪、生态、生活和发展的用地矛盾十分突出，生态建设与基本农田保护的冲突不断加剧。长江拥有独特的生态系统，是我国重要的生态宝库，目前都面临着生态功能退化严重等挑战。

长江等重要流域资源保护和生态环境出现问题的原因很多。其中，资源开发利用不合理、重要流域管理职能分散、国土空间管控不到位、管理机制不健全等是重要原因。首先，长江流域的自然资源开发利用不合理，资源环境承载能力超限。再次，长江经济带是我国畜禽产品的重要产区，畜禽养殖场空间布局不合理、管控不严，给流域带来巨大的环境排放压力。最后，国土空间管制机制不健全，系统性的流域空间规划缺失。我国涉及空间治理的规划很多，各个规划功能不一、执行部门不一,既存在规划重叠的问题，又存在系统性不够的问题。同时，空间管制规范性不足，标准不统一。在此背景下，国家对长江流域国土空间实施用途管制，可以进一步健全完善国土空间管控政策体系，推进空间治理能力现代化，加快国土空间优化调整进度,加强国土空间监管力度，进而促进节约资源和保护环境的空间格局的形成。

编制实施长江流域的国土空间规划，并制定差别化的国土空间用途管制政策，对健全长江流域管控体系，协调长江流域内各类国土空间的保护和开发利用大有裨益。

(2)国土空间规划功能与作用

建立长江流域统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代长江流域国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，做好国土空间规划顶层设计，发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障，有利于加快形成绿色生产方式和生活方式、推进建设美丽中国进程。

以长江流域为单元强化国土空间规划与用途管制有其内在的科学逻辑性。国土空间生态修复要遵循“山水林田湖草是生命共同体”理念，从单一的要素修复转向山、水、林、田、湖、草等全要素的全流域综合治理。因此，开展长江流域国土空间规划，充分考虑了自然生态环境具有系统性、整体性的特点，有利于科学地推进生态文明建设。

(3)国土空间规划分区

为优化国土空间开发保护格局，建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，依据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的有关规定，以及《自然资源部关于开展市县国土空间总体规划编制工作的通知》及相关工作要求，自然资源部于2019年制定了《市县国土空间规划分区和用途分类指南(试行)》。其中，保护与修复区包括生态保护与保留区、海洋特殊保护与渔业资源养护区、永久基本农田集中保护区、古迹遗址保护区。

(4)国土空间规划内容与管控要求

国土空间规划主要内容为科学有序地统筹安排长江流域生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局，统领长江流域国土空间利用任务。2019年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大精神，深入贯彻习近平生态文明思想，落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。《长江保护法》落实了中央文件精神，将生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界划定作为长江经济带国土空间规划的核心内容。

国土空间规划有以下几点要求:一是底线思维，保护优先。生态保护红线要保证生态功能的系统性和完整性，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变;二是多规合一，协调落实。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求,科学划定落实三条控制线，做到不交叉、不重叠、不冲突。三是统筹推进，分类管控。坚持陆海统筹、上下联动、区域协调，根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线的不同功能，建立健全分类管控机制。长江流域国土空间所有开发利用活动必须符合国土空间用途管制要求，并依法取得规划许可，对不符合国土空间用途管制要求的，县级以上人民政府自然资源主管部门不得办理规划许可。

(5)长江流域专项规划与国土空间规划相衔接

根据2019年5月中共中央提出的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。空间规划位于规划体系的基础地位，对专项规划具有约束作用，长江流域相关产业发展、城镇发展、基础设施建设、资源开发利用、生态环境保护等规划编制过程中均需要分析与空间规划的符合性，优先保障生态安全、粮食安全和国土安全。国家相关建立国土空间规划体系文件已确立了国土空间规划的基础性地位，《长江保护法》第十九条强调“涉及长江流域国土空间利用的专项规划应当与长江流域国土空间规划相衔接”，进一步在长江流域范畴内强化了国土空间规划的基础性地位，《长江保护法》在第二十二条补充提出，“生态环境分区管控方案和生态环境准入清单应当与国土空间规划相衔接”。