根据《岳阳市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和《湖南省民政事业发展“十一五”规划》精神，特制定《岳阳市民政事业发展“十一五”规划》。
一、“十五”期间民政工作情况
“十五”期间，在市委、市政府的正确领导和省民政厅的精心指导下，在有关部门和社会各界的密切配合与大力支持下，全市民政系统干部职工扎实工作、开拓创新、与时俱进，全市民政事业进一步发展，“十五”计划目标基本实现。
（一）城乡社会救助体系初步建立。
一是城市低保工作进一步规范。到2005年底，城市低保共救助553万人次，5年累计发放低保资金3.1亿元。人均月补差由2000年的50元提高到2005年的68元，增长了18元。全市形成了较为完善的城市低保政策法规体系和地方财政投入自然增长机制。低保信息化建设全面启动。
二是救灾救济工作及时、有效。制定了自然灾害应急预案，出台了《岳阳市救灾款物管理使用规定》，建立了救灾救济工作分级管理，救灾救济资金分级负担的工作机制，保障了救灾工作顺利开展和灾区的社会稳定。全市共投入救灾资金1亿元，年均救助灾民20余万人次，累计完成恢复重建住房4.5万间。
三是农村五保供养工作取得新成绩。全市五保对象人均实际供养标准为830元/年，五保供养资金实行封闭运行，由乡镇民政办直接发放。2004年、2005年，两年间，全市共投入专项资金1500万元，改扩建农村敬老院近50所，五保集中供养率由5%提高到9%以上。
四是农村低保和特困户救助工作取得新进展。在岳阳县、岳阳楼区等地实行农村低保制度试点，救助农村低保对象2.3万人次，月人均救助20元。在全市10个县（市、区）实行了农村特困户救助制度，救助7.7万人次，月人均救助6元。
五是城乡大病医疗救助工作稳步推进。全市全面推行了城乡大病医疗救助制度，累计直接救助1.9万人，资助1.3万人次参加新型农村合作医疗，惠及困难群众2.5万多人。
六是流浪乞讨人员救助管理工作有序开展。实现了城市生活无着的流浪乞讨人员从强制性收容遣送到自愿受助、无偿救助的重大变革。全市累计救助11.2万人次。
七是老区扶贫开发工作效果明显。累计投入老区扶贫开发资金近500万元，落实老区项目185个，培训老区群众500多人次。切实加强了对老区工作的领导，营造了领导重视、社会各界和有关部门共同支持老区开发工作的良好氛围。
八是慈善事业有很大发展。累计募集慈善款物1455万元。开展了“微笑列车”、“爱心改变命运”等一系列慈善济困和赈灾活动，救助困难对象3.5万余人次。
（二）社区建设和村民自治工作稳步推进。社区建设由中心城市向中小城市推进，开展了小城镇和建制镇的社区体制改革。全面启动了和谐社区建设。社区基础设施大为改善，全市40%的城市社区建有300平方米以上的办公、活动用房。完成了社区规模调整，初步形成了资源共享、优势互补的社区建设新格局。社区服务水平大幅提升，服务内容不断拓展，社区服务逐步走向市场化。加强了村级自治组织建设，绝大多数村建立了村民代表会议制度，制定了村民自治章程，100%的村实行了村务公开。完成了全市第五次和第六次村民委员会换届选举。
（三）“双拥”和优抚安置工作进一步加强。在全市全面建立了抚恤补助标准自然增长机制，提高了优抚对象的抚恤补助标准，保证优抚对象的生活水平随着经济社会的发展同步提高。对重点优抚对象,特别是“三红”、“三属”和伤残退役军人建立起跟踪服务机制。建立了优抚对象管理信息系统。广泛开展了“爱心献功臣”和“扶持优抚对象脱贫致富奔小康”活动，使近2000名特困优抚对象脱贫致富。进一步完善了军地关系协调机制和联席会议制度，巩固和发展了军政军民团结的大好局面。
退役士兵安置改革取得明显进展，较好地保障了退役士兵第一次就业。累计接收安置军队离退休干部89人，军休干部服务管理得到加强。
（四）民间组织管理进一步规范。民间组织发展较快，全市共登记民间组织921个，其中新登记各类民间组织445个。社团结构进一步优化，行业协会占社团总数的58.3%以上。进行了社区民间组织登记管理试点。开展了民办非企业单位自律和诚信建设活动。取缔非法民间组织9个。
（五）社会福利和社会事务工作取得新成绩。累计销售福利彩票1.554亿元，为市、县募集福利资金1554万元，支持了一批福利设施建设。大力推进社会福利社会化，社会福利企事业单位改革取得明显成效。兴建“社区老年福利服务星光计划”项目33个。全市登记社会福利企业8家，安置残疾职工1800人。大力加强了殡葬设施建设，共建成5个设施一流、配套完善的殡仪馆，出台了《岳阳市殡葬管理规定》和《关于进一步加强殡葬管理的通告》等文件。开展了婚姻登记体制改革，实现了婚姻登记由管理向服务的转变。
（六）区划地名工作取得重大进展。出台了《岳阳市地名管理规定》，配合农村税费改革撤并乡镇21个，合并建制村289个。地名管理市场运作取得新突破，全市新设地名标志1100多块，门牌2000余块，10个县城完成了标准地名标志的设置工作。完成了市本级和县（市、区）地名数据库建设。加大了界线管理工作力度，建立了界线信息管理系统。
（七）老龄工作进一步加强。制订了《岳阳市老龄事业发展十五计划》。建立了老年事业发展基金，筹建各类老年服务设施1300多个。较好地落实了《老年人权益保障法》及其《实施办法》，切实维护了老年人的合法权益。
（八）信息化建设全面推进。全市民政系统初步建立起各项民政业务管理信息系统以及比较完善的网络安全防范体系，实现了部、省、市、县四级数据、语音、视频联网。
经过“十五”期间的发展，我市民政工作实现了工作重点由农村向城乡并重转变，工作对象由传统民政对象向全社会转变，工作机制由独家承揽向社会共同参与转变，保障重点由基本生活保障向基本生活、民主政治权益等全方位保障转变。形成了以财政资金投入为主，社会筹集为辅的民政资金投入机制。城乡社会救助体系建设稳步推进，基层民主政治建设健康发展，各类福利院、敬老院、光荣院、优抚医院、社会捐助站、殡仪馆等民政公共服务设施和民间非营利机构迅速发展。民政事业的发展为维护社会稳定、保障困难群众的基本生活权益、满足人民群众的福利服务需求发挥了重要作用，为全市经济社会发展作出了积极贡献。
我市民政事业在“十五”期间取得了长足发展，但是也存在一些困难和问题。一是城乡社会救助工作的力度与困难群众的现实要求不相适应。我市城乡社会救助体系建设虽已铺开，但救助标准较低，有的单项救助工作覆盖面还不广，解困作用不明显。二是资金筹集与民政工作的需要不相适应。每年民政救助对象50万人以上，约占全市总人口的10%，而救助资金主要依靠财政投入，多渠道筹集社会资金用于社会救助的工作有待加强。三是基础设施建设与民政对象的需求不相适应。当前我市民政基础设施数量不够，整体水平不高，已有的设施还普遍存在设备不齐、功能不完善等方面的问题，影响了其作用的发挥，难以适应民政工作的发展趋势和满足困难群众的需求。同时，民政法制建设相对滞后，执法手段不健全，基层工作力量薄弱，工作手段落后等问题也制约了民政事业的进一步发展。
二、“十一五”期间民政工作指导思想和发展目标
根据“十一五”期间我市经济社会发展的客观要求和全省民政工作的整体部署，“十一五”期间全市民政事业发展的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以构建社会主义和谐社会为目标，贯彻落实科学发展观，紧紧围绕改革发展稳定大局，求真务实，改革创新，重点建立和完善城乡社会救助体系，进一步健全社会管理服务和基层民主政治体系，大力加强民政福利服务设施建设，不断提高民政行政管理和社会服务能力，充分发挥民政部门在构建社会主义和谐社会中的管理和服务作用，为全面建设小康社会作出新的贡献。
“十一五”期间民政事业发展总体目标是：进一步改革和创新民政事业发展的体制和机制，使民政法制建设更加健全、财力保障更加有力、基础设施大为改善、人才队伍素质不断提高，形成与经济社会发展相适应的民政事业发展新格局，更好地保障困难群众的基本生活权益，为广大民政对象提供比较好的公共福利服务。
三、“十一五”期间民政工作任务
根据“十一五”期间民政工作指导思想和工作目标，“十一五”期间全市民政事业发展的基本任务是：
（一）进一步健全和完善城乡社会救助体系。
健全和完善以城乡低保、农村五保供养和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法、扶贫等多项救助制度为重点，以财政投入为主、优惠政策为辅、社会互助为补充，责任明确、资金落实、网络健全、运转协调的覆盖城乡的特殊困难群众社会救助体系，确保困难群众的基本生活。
1、不断提高灾害紧急救援能力。完善各级救灾应急预案，提高灾害应急资金保障能力和灾害救援保障水平，保证灾民得到及时、妥善安置，保障灾民基本生活，并使灾民生活救助标准与国民经济发展水平相适应。加快救灾信息管理系统建设，建立健全覆盖至县的灾情监测体系，实现省、市、县三级联网运作，提高灾情信息管理水平。争取市、县救灾预算资金有较大增长。到2010年，市本级救灾预算资金达到300万元以上，各县（市、区）100万元以上。灾民应急救助标准达200元/人；倒房恢复重建补助标准达600元/间。建成市救灾物资储备仓库，完善全市救灾物资储备网络，保证救灾物资及时到位。
2、进一步巩固发展城市低保工作。继续巩固应保尽保，把企业改制、农垦森工企业体制改革中符合低保条件的对象及时纳入低保。到2010年，全市城市低保对象稳定在11万人左右，低保对象人均月补差90元，达到全国平均水平。比2005年提高32元。加大地方各级财政投入，全市建立起稳定的低保资金自然增长机制，市本级配套资金年增长10%。继续实行现金救助与实物救助相结合，到2010年，建立一批规模实用的“低保（爱心）超市”。
3、基本建立农村低保制度。按照“低标准起步，窄范围保障，逐步覆盖”的思路，在全市逐步建立农村低保制度，重点保障家庭年收入在绝对贫困线以下的农村特困户、五保户和重残人员的基本生活。到2010年，县（市、区）全面建立农村低保制度，保障对象稳定在9万人左右，低保对象人均年补差420元左右。
4、进一步完善城乡大病医疗救助制度。整合各项医疗救助政策，积极帮助困难群众解决因患重大疾病造成的生活困难。
5、进一步提高农村五保供养水平。建立以财政资金为主要渠道，因地制宜，集中供养与分散供养相结合的农村五保供养模式，做到“应保尽保”。五保供养经费足额下达，五保对象优先纳入农村大病医疗救助，并在水、电、煤、医疗等方面给予费用减免或政策照顾，确保五保对象生活标准不低于当地村民平均生活水平。年人均五保供养资金由825元逐步增加到1200元。全面实施“五保之家”建设工程。“十一五”期间，建设能居住30人以上的乡镇敬老院80所，新增集中供养3000人，全市五保集中供养率提高到25%以上。
6、进一步健全救助管理网络。创新救助方式，建立方便、安全的救助管理网络，探索多形式、社会广泛参与的救助管理模式。大力改善救助管理设施。“十一五”期间，新建和改扩建7所救助管理站和流浪儿童救助保护中心。新建县级救助管理站1所，改扩建6所。到2010年，各县（市、区）都有1所救助管理站。
7、进一步加大老区扶贫开发力度。认真抓好一批重点老区扶贫开发项目。力争5年投入老区扶贫开发专项资金600万元，重点建好10个老区种养示范基地，资助10个重点老区村解决饮水困难，扶持修建500公里老区村组道路，培训老区群众3000人次。同时，建立健全各级老促会工作网络，充分发挥其协调作用，有效整合资源，建立部门和社会支持老区建设的长效机制。
（二）进一步加强社会福利事业发展和社会事务管理。
1、发展壮大社会福利事业。建立以国家兴办的社会福利机构为示范，其他多种所有制形式的社会福利机构为骨干，社区福利服务为依托，居家供养为基础的社会福利服务体系；基本形成以家庭为基础，社区为依托，机构为骨干，多种形式相结合的老年福利服务体系；建立起政府主导，社会力量参与，福利机构自主经营的社会福利事业管理体制和运行机制；加快福利事业单位改革，组织和调动社会资源兴办福利事业；加大政府对社会福利事业的支持力度，引导和鼓励社会力量参与社会福利事业，整合社会福利服务设施，加快社会福利服务基础设施建设，创新管理体制，提高服务水平，逐步实现社会福利事业投资主体多元化、服务方式多样化和服务队伍专业化。到2010年，全市各县（市、区）都建成一所综合性社会福利机构。同时，积极引进社会资金，建设一批老年公寓。积极倡导发展社会办福利企业，尽可能安排有劳动能力的残疾人就业。积极探索福利彩票发行机构管理体制改革，建立完善分级负责的运行机制，确保安全的监督机制，能进能出和能上能下的用人机制，奖优罚劣的激励机制，多劳多得的分配机制，优胜劣汰的市场机制，到2010年，全市福利彩票年销量力争达到5000万元。完善集中供养、家庭领养和社会助养、代养、寄养等孤儿收养政策，依法开展国内外孤残儿童领养工作，加强对残疾孤儿手术治疗和康复工作，保障儿童合法权益。
2、大力兴办社会慈善事业。加大慈善宣传力度，形成政府大力倡导、社会广泛支持、群众踊跃参与的社会慈善事业发展机制。培育团结互助、和衷共济的现代慈善意识，营造扶贫济困、平等友爱的良好社会风尚。制定和完善加快慈善事业发展的政策措施，引导各种社会资金投入慈善事业。力争“十一五”期间市本级募集的善款达到100万元，全市募集的善款达到500万元，市慈善总会基金达到100万元，全市慈善基金达到200万元。加强慈善组织自身建设，完善慈善网络。到2010年，建立健全比较完善的市、县慈善网络，指导有条件的乡镇成立慈善机构，形成多层次的社会慈善事业组织网络。加强与公益性社会团体和海外慈善组织机构的交流与合作，扩大对外开放与交流。大力加强慈善义工队伍建设，广泛开展义工服务活动，探索建立义工管理体系和义工劳动储备制度。
3、积极培育发展民间组织。重点发展行业协会、农村专业经济协会、慈善类民间组织和社区民间组织，加快培育扶贫开发、环境保护、法律援助等领域的民间组织。“十一五”期末全市民间组织力争达到1500家。同时，重点培育发展300家新兴产业、优势产业、传统产业的行业协会和商会。社会团体中行业协会比率达到50%以上。加强民间组织管理，提高民间组织的整体素质。适应政社分开的要求，指导民间组织健全组织机构，改进工作方式，增强管理和创新能力，充分发挥民间组织的职能和作用，提高服务社会的水平。建立民间组织评估和社会监督体系，加强对民间组织的社会监督，建立信息披露制度，提高民间组织社会公信力。建立健全民间组织预警网络，及时有效查处非法和违法民间组织，确保社会稳定和国家安全。
4、进一步规范区划地名管理工作。指导稳步推进乡镇合并工作，力争到“十一五”期末，我市乡镇数量合理，通过乡镇合并，做大做强一批建制镇，提高农村城镇化水平。适应县域经济发展的需要，积极研究规划城市区划调整工作，探索县城区域体制改革，并基本解决区划遗留问题。完成全市县城和乡镇的地名设标工作，建立完善市、县地名数据库。推进地名公共资源的有偿使用，积极引进民间资金投资开发地名信息服务。探索建立地名命名、更名的听证、公示制度。依法管理行政区域界线，解决边界纠纷，巩固勘界成果。
5、加强婚姻、殡葬管理和服务。健全婚姻登记管理制度，规范婚姻登记程序，提高婚姻服务质量，依法保障公民婚姻自主权利。实行婚姻登记信息化管理，逐步实现省、市、县联网。加强殡葬基础设施建设，大力发展殡葬事业。继续推进殡葬管理体制和经营机制改革，倡导文明节俭办丧事，提高殡仪服务质量，健全殡葬管理法规政策体系。“十一五”期间新建和改造2所殡仪馆，使全市带火化设施的殡仪馆达到7所。
（三）进一步健全城乡基层民主政治体系。
1、进一步提高社区建设水平。按照“民主自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和”的目标，指导大力推进“和谐社区”建设。整合社区资源，鼓励和引导卫生、科技、劳动、教育、法律等服务进社区，大力发展社区服务，提高服务水平，提高社区居民生活质量。争取各级政府增加投入，加强社区基础设施建设，力争2—3年内全市社区全部解决办公、活动用房，平均面积不少于300平方米。实行部门工作进社区准入制度。依法依规抓好社区居委会换届选举工作，推行居民直选模式，加强社区党组织、居委会干部队伍建设，逐步试行交叉任职和“一肩挑”。加强社区专职工作者队伍建设，使社区专职工作者走知识化、职业化的道路。
2、进一步深化村务公开民主管理。健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村民小组为主体的村民自治组织体系。健全党领导下的村民自治领导机制和工作机制。健全村级民主选举制度和村级事务民主决策制度，完善村民会议和村民代表会议议事规则，规范村级民主决策程序。制订村民自治章程，规范村规民约，健全村务公开和村级民主管理制度。深入开展村务公开民主管理示范活动，全市60%以上的县（市、区）、乡（镇）、村达到示范单位的要求。严格执行法律政策规定的选举程序，切实抓好2008年全市第七次村委会换届选举工作。
（四）进一步完善拥军优抚安置制度。
完善抚恤补助标准自然增长机制，使优抚对象生活水平与当地人民群众平均生活水平同步提高。“十一五”期间，在乡老复员军人月补助标准提高100元，带病回乡退伍军人月补助标准提高到70元。改扩建光荣院15所。加强优抚经费管理，确保抚恤经费及时足额发放到位。落实优抚政策，保障优抚对象的合法权益。认真做好烈士褒扬工作。加快军休服务设施建设，规范服务管理，全市新建或改扩建1所军队离退休干部服务管理中心，维修改造7所军干所。落实军休人员生活、医疗保障政策。积极配合部队调整改革，确保完成军队离退休干部和无军籍职工的接收安置任务。深化退役士兵安置改革，大力推进退役士兵自谋职业，健全退役士兵在就业、培训、就学等方面的扶持政策，建立起退役士兵安置财政经费保障机制。
（五）进一步推进老龄事业发展。
积极推进方便老年人生活的基础设施建设，初步建立满足老年人特殊要求的老年用品市场，建立健全家庭养老和社会养老相结合的为老服务体系。健全与人口老龄化相适应的、高效规范的老龄工作体系和相对完善的老年政策法规体系，进一步营造“敬老、爱老、助老”和代际和谐的良好社会氛围，为实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的老龄工作目标创造更为有利的社会条件。加大老龄事业发展的资金投入，逐步建立老龄事业投入的增长机制。加强老龄机构和老年群众组织建设，制定出台老年群众组织的管理办法，规范老年群众组织的建设、管理和活动，发挥其在基层民主自治、社区建设和老龄工作中的作用。建立督查、评估机制和激励机制，狠抓《岳阳市老龄事业发展“十一五”规划》的落实。
四、加快民政事业发展的政策措施
（一）加快民政基础设施建设。坚持实际、适当超前的原则，加快民政基础设施建设，确保民政基础设施建设与经济社会同步发展，基本满足民政事业发展和困难群众的需求。在基础设施建设上坚持量入为出，量力而行；坚持事先落实资金，再开工建设。同时，适当集中福利资金支持重点项目建设。重点抓好福利院、光荣院、敬老院、救助管理站、殡仪馆、救灾物资储备仓库和优抚医院的等基础设施建设。通过“十一五”时期项目建设，使民政服务设施面貌有较大改观，尽可能地满足服务对象的需求。
（二）加大筹集民政资金的力度。民政事业的发展需要民政资金作保障，特别是各项“为民解困”工作的落实、服务设施建设都需要大量资金投入。因此，要多渠道筹措民政资金，不断增强为民解困的实力，提高管理和服务水平。一是坚持政府财政投入的主体作用。提高民政事业费在各级财政预算中的比例，为民政事业发展提供经费保障。争取政府加大对灾害救助、城乡低保、农村五保供养和特困户救助、优抚安置、社会福利事业投入力度，建立自然增长机制，保障财政投入的主体作用，提高民政对象的救济标准，切实保障困难群众和特殊群体的基本生活。争取对社区建设、区划地名、婚姻登记、儿童收养、民间组织登记等事业设立专项资金给予保障。对民政部门的基础设施，如社会福利院、光荣院、殡仪馆、救助管理站、救灾物资储备仓库等基础设施，争取政府加大投入，纳入当地政府的建设规划之中，逐年帮助解决。二是充分发挥福利彩票发行、慈善捐赠、经常性社会捐助募集资金的辅助作用。加大福利彩票发行力度，保障资金安全，努力提高福彩发行量。通过各种载体调动全社会参与慈善事业的积极性，与新闻媒体合作，营造发展慈善事业、增进社会互助的良好氛围。充分利用经常性社会捐助站点密集的优势，广泛募集款物，弥补民政资金的不足。三是加大民政工作开放度，扩大参与度，发挥社会资本参与民政事业的补充作用。大力推进社会福利社会化，吸引社会资本参与民政福利服务设施特别是老年人福利服务设施建设。加大招商引资力度，推出一批民政优势精品项目，吸引社会资本投入民政服务设施建设。鼓励和支持民间资本进入社会福利和社会服务领域，充分发挥民间组织在社会救助工作中的补充作用，利用民间资本做好“为民解困”工作。
（三）加快民政法制建设。深入贯彻落实《行政许可法》和国务院《全面推进依法行政实施纲要》，抓住立法、执法、普法和法制监督四个环节，建设“法治民政”。按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾、注重针对性和可操作性的原则，完善我市民政法规政策体系，加快推进社会救助、社区建设、民间组织管理、殡葬行业管理、行政区域界线管理、社会福利、慈善事业、优待抚恤、退役士兵安置管理等方面内容的规章、规范性文件的制订、修订工作。切实做好“五五”普法工作，提高民政队伍的法律素质和依法行政能力。进一步修订完善并严格执行各项规章制度，规范工作程序和行政行为。进一步完善决策制度，把调查研究、专家论证、社会听证等关键环节纳入决策程序，有效地提高决策的科学化、民主化水平。认真执行政务公开工作规定，推动民政工作“加大社会开放度、增强社会透明度、扩大社会参与度”，打造“阳光民政”。
（四）加强民政干部队伍建设。努力加强我市各级民政部门的能力建设，努力提高广大民政干部开拓创新能力、依法行政能力、协调配合能力、做群众工作能力、社会动员能力和应用现代化手段能力。加强班子建设，特别注重提高民政部门领导班子用干部、带队伍能力和科学决策、民主决策、依法决策水平，努力将各级民政领导班子建设成为“团结协作、勤奋廉洁、开拓创新、与时俱进”的班子。建立民政干部培训制度，通过上岗培训、定期轮训、进修、专题研讨等多种形式，优化和提高民政干部的知识结构和能力素养。针对民政系统高层次人才不足、中层干部队伍年龄结构不合理的现状，加快人才引进和培养力度，大胆提拔使用年青干部和创新型人才，努力形成培养人才、聚集人才、人尽其才、才尽其用的良好环境，努力构建与民政现代化发展要求相适应的专业门类齐全、学历年龄结构合理、专业技能和综合管理相匹配的多层次、复合型民政人才支撑体系。切实加强民政组织机构尤其是基层组织机构建设，在人员编制、经费及办公设施等方面加大保障力度，关心基层民政干部的生活和成长，确保各项民政工作任务在基层得到全面落实。
（五）加快民政信息化建设。充分利用和整合现代信息技术和相关社会资源，建立通畅的政务电子通道、完善的管理服务平台、快捷的数据分析中心，有效改善民政工作管理与服务的环境。以低保网络建设为龙头，形成完善的城乡社会救助、社会安全运行基础保障预警和民政公共服务平台。局机关全面推行办公自动化，最大限度地实现网上办理民政业务。
