解读《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》

来源:中国政府网 2015-02-03 09:05
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如何完善一般性转移支付增强地方财政的统筹能力?专项转移支付“小、散、乱”,又该如何清理、整合和规范?2月2日国务院公布了《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,针对中央对地方转移支付制度存在的问题和不足《意见》明确了改革的总体目标、基本原则和主要措施。对《意见》的具体内容以及社会关注的热点问题财政部预算司有关负责人和专家进行了解读。

  以一般性转移支付为主体清理整合专项转移支付

  “中央对地方转移支付就是把中央集中的财力拿出来一部分,增加对地方特别是中西部地区的财力补充”财政部预算司有关负责人表示,财政转移支付制度对于缩小地区间财力差距促进基本公共服务均等化起到了重要作用。

  目前中央对地方转移支付,主要分为一般性转移支付和专项转移支付一般性转移支付,是指中央政府对有财力缺口的地方政府按照规范的办法给予补助,不规定具体用途由下级政府根据本地区实际情况统筹安排使用。专项转移支付则是为了实现特定的经济和社会发展目标,中央给予地方政府的资金补助并要按规定的用途安排使用。

  然而与建立现代财政制度的要求相比,现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显突出表现在:受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响,转移支付结构不够合理一般性转移支付项目种类多、目标多元,均等化功能弱化专项转移支付涉及领域过宽,分配使用不够科学一些项目行政审批色彩较重;地方配套压力较大财政统筹能力较弱;转移支付管理信息不够公开透明等这影响了财政资金使用效益和财政的可持续发展。

  《意见》明确改革和完善转移支付制度的总体思路,是以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标以一般性转移支付为主体,完善一般性转移支付稳定增长机制同时,着力清理、整合、规范专项转移支付严格控制项目数量和资金规模,增强地方财政的统筹能力。

  “以一般性转移支付为主主要是考虑我国经济社会发展不平衡,区域协调发展任务繁重一般性转移支付没有规定具体用途,有利于地方因地制宜统筹安排财政支出专项转移支付则能够更好地体现中央政府的意图,促进相关政策的落实”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺认为,两种转移支付各有各的特点和作用关键是要科学设置。

明确中央与地方事权理清“分钱”与“干事”的逻辑

  中央将财力转移支付到地方哪些该给哪些不该给,有没有一个明确的依据和标准?

  “财政转移支付制度重点解决的是中央和地方财政之间的纵向不平衡以及各地区财政之间的横向不平衡。因此明确划分中央与地方政府事权,是完善转移支付制度的前提”中央财经大学财政与公共管理学院院长马海涛表示,此次改革一大亮点是将转移支付与事权和支出责任划分相衔接理清了“分钱”与“干事”的内在逻辑。

  比如属于中央事权的,就由中央财政来做并全额承担支出责任,不需要再进行转移支付属于中央委托地方做的事项,资金由中央来承担并通过专项转移支付给地方;属于中央与地方共同事权的资金由中央和地方共同分担,中央分担的部分可通过专项转移支付委托地方实施属于地方事权的事项,由地方承担支出责任中央主要通过一般性转移支付给予一定的资金支持。

  “近年来中央对地方的一般性转移支付占比不断提高,由2012年的53.3%提高到2014年的58.2%”财政部预算司有关负责人介绍,按照《意见》要求将进一步增加一般性转移支付规模和比例,逐步将占比提高到60%以上同时,清理整合专项转移支付严格控制新设专项。在2014年预算中专项转移支付项目已从2013年的220个压减到150个左右,减少了1/32015年专项转移支付数量将进一步减少。

  取消“小、散、乱”专项不得要求地方资金配套

  长期以来专项转移支付项目多、渠道乱,造成财政资金分散难以发挥应有效率,并留下了滋生腐败的隐患“打酱油的钱不能买醋”,资金形不成合力一些专项要求地方拿出配套资金,加大了地方财政的负担。

  已有的专项转移支付哪些要坚决取消,哪些需要进一步整合?《意见》给出了明确答案:政策到期、绩效低下等已无必要继续实施的项目应予取消;凡属“小、散、乱”效用不明显以及市场竞争机制能够有效充分调节的专项,应坚决取消逐步取消因探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等以收定支设立的专项。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的项目予以整合严控同一方向或领域的专项数量。上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。

  中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇认为逐步取消竞争性领域投入专项,研究用税收优惠政策替代是一种方式上的创新。与点对点的资金支持相比税收优惠政策更具普惠性,更有利于市场在资源配置中起决定性作用促进公平竞争。

  “从转移支付的财权、事权的界定到收支因素的考量,每一个环节都要公开透明这样既便于社会监督和执行,也可减少各级之间讨价还价的人为干扰防止权力寻租。”马海涛表示应做到每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法,明确资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求,避免大项套小项变相增设专项。