《湖南省预算审查监督条例》解读

省人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任 欧阳煌

为加强县级以上人大及其常委会对政府预算的全口径审查和全过程监管，强化预算约束，提高财政资金使用绩效，保障和促进经济社会健康发展，切实实行正确监督、有效监督、依法监督，2022年7月28日，省十三届人大常委会第三十二次会议审议通过了《湖南省预算审查监督条例》（以下简称《条例》）。现对《条例》主要内容解读如下。

一、《条例》出台背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把加强人大预算审查监督、国有资产管理监督职能作为坚持和完善人民代表大会制度、完善国家监督体系，推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要抓手，作出了一系列重要部署。党的十八大提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。党的十八届三中全会提出“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”。党的十九届三中全会提出“加强人大对预算决算、国有资产管理等的监督职能”。在去年召开的中央人大工作会议上，习近平总书记明确提出“要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督”，为做好新时代人大预算审查监督工作指明了前进方向，提供了理论武装和基本遵循。

2014年8月，全国人大常委会对《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）进行重大修订后，党中央相继出台了预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、加强地方人大对政府债务审查监督、国有资产管理情况监督、审计查出问题整改监督等重大改革举措。全国人大常委会出台了推进预算联网监督、建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见的制度，不断完善人大预算审查监督组织制度和工作制度。2022年3月，全国人大十三届五次会议修正的《地方组织法》又将国有资产管理情况、审计整改、政府债务监督进一步明确为人大及其常委会监督职责。为贯彻落实党中央决策部署和全国人大常委会要求，省委、省人大常委会及时出台了各项改革的具体举措。这些改革措施的出台，对人大预算审查监督赋予了新职能新职责，提出了新要求，推进了预算审查监督向纵深发展，使人大预算审查监督范围更广、外延更宽、要求更高、监督方式更多。这些改革举措，需要结合我省人大预算审查监督工作实际，通过地方立法使其成为法律意志和法律规范，以适应新时代新使命新要求。同时，这些年来，我省各级人大及其常委会在预算审查监督实践中积极探索，形成了一些行之有效的做法，需要通过制定地方性法规予以总结巩固和完善。

省人大常委会党组高度重视《条例》的制定出台，将《条例》列入2022年立法工作计划，常委会党组书记、副主任刘莲玉多次作出指示。常委会党组副书记、副主任张剑飞带领财经委、预算工委深入郴州等市县调研，研究《条例》框架、内容。常委会党组副书记、副主任谢建辉带领法制委、法工委以及财经委、预算工委深入娄底等市县调研，并根据常委会组成人员的审议意见反复修改完善，确保了《条例》顺利出台。

二、条例的主要内容

《条例》依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序，紧扣地方人大预算审查监督的实际需要，将上位法及相关规定进行细化和具体化，充分体现党中央、全国人大常委会以及省委制定出台的关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展等一系列重要改革举措的精神，总结我省预算审查监督工作的实践经验和成功做法，在遵循地方立法“不抵触、可操作、有特色”和“务实管用”原则下立法。《条例》共9章、45条，明确了人大预算审查监督机构的职权职责、基本原则、监督方式等，对预算的审查和批准、预算执行监督、预算调整的审查和批准、决算审查和批准、地方政府债务审查监督、审计查出问题整改情况监督等方面做了比较详细的具体规定，对相关法律责任做了原则性规定。可以归纳为“四完善四突出”：

“四完善”包括：

（一）完善了预算决算草案重点审查内容。为进一步落实党中央关于加强对全口径预算决算审查和全过程监管的改革要求，《条例》在预算法的基础上，加强对财政政策、重点支出与重大投资项目、四本预算、部门预算、财政转移支付、政府债务等审查监督，实现了审查监督范围和内容的全覆盖。为了加强对预决算的全过程监管，《条例》规定：

事前，进行预算草案的“初步审查”。人大财经委对预算草案进行初步审查时，本级人民政府相关部门负责人应到会说明情况，听取审议意见。在对预算草案及其报告、预算执行情况报告的审查上，除预算法第48条规定的内容外，规定了6项重点审查内容，包括贯彻落实党中央重大方针政策、决策部署情况；法律法规有关财政支持和保障规定的落实情况；预算收入安排与经济社会发展目标、国家宏观调控政策相适应的情况；转移支付预算与财政事权和支出责任划分匹配情况；重点支出和重大投资项目支出绩效评价结果与预算安排衔接情况；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算与一般公共预算相衔接情况。

事中，进行预算执行的“过程监督”。《条例》规定了8项预算执行监督的主要内容，包括贯彻落实党中央重大方针政策、决策部署情况；执行本级人民代表大会及其常务委员会有关预算决算决议、决定情况；重点支出与重大投资项目预算下达与执行情况；部门预算执行情况；转移支付资金分配、下达和执行情况；政府债务情况；依法公开预决算情况；其他与预算执行有关的重要情况。同时，《条例》还对预算调整的审查和批准做了明确规定，强调预算非经法定程序，不得擅自调整。预算调整重点审查是否符合预算法等相关法律法规的规定；预算调整的理由和依据是否充分；实施预算调整方案的措施是否切实可行；增加举借政府债务的，是否超出政府债务限额，是否有切实可行的偿还计划和稳定的偿还资金来源，是否符合政府债务管理的有关规定；预算调整有关重要事项的说明是否清晰；其他与预算调整有关的重要情况。同时要求人大财经委向本级人大常委会提出预算调整的审查结果报告。

事后，进行预算执行的“结果监督”。《条例》明确除预算法第79条规定内容外，应当重点审查决算编制符合有关法律、法规规定的情况；收支决算总量与预算比较的变动情况；收支决算结构与预算比较的变动情况；重点支出与重大投资项目决算与预算相比较的变动情况；转移支付决算和预算相比变化情况、项目开展绩效评价的情况等。

（二）完善了预决算审查监督范围。根据经济社会发展新情况和国家有关规定，《条例》对两种情况作了特别规定，拓展了人大预算决算审查监督范围。一是对民生实事票决制作出了规范。民生实事票决制是落实发展全过程人民民主的重要实践，是落实省委贯彻落实中央人大工作会议精神推进会关于打通民生实事票决与预算决算审查监督的制度通道要求的具体举措。《条例》明确规定，乡、民族乡、镇人民政府民生实事票决项目所需资金应当列入同级人民政府财政预算草案，经人民代表大会批准后执行；实行“乡财县管”财政体制的县、市、区，由县、市、区人民政府统筹，足额纳入财政预算；预算报告对票决民生实事项目资金安排情况应当作专项说明。二是对各类派出机构预算决算审查监督作了规范。过来，一些地方政府通过开发园区等派出机构进行违规举债融资，由于各类派出机构不属于一级政府，其预算决算游离在预算法监督的范围之外，造成一定的地方政府债务风险。今年6月，国务院下发了关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见，要求规范各类开发区财政管理体制，各地区在依法依规的前提下，结合本地实际探索创新开发区财政管理体制模式，更好调动各方面积极性，加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制相适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险。为了加强人大对各类开发区预算决算审查监督，《条例》明确规定，县级以上人大及其常委会应当加强对政府各类派出机构预算决算的审查监督。

（三）完善了初步审查制度。加强对预决算草案初步审查是预算法的一项重要制度安排，应当发挥更为重要作用。总结过来做法，作了几个方面的规定：一是明确了初步审查机构。《地方组织法》第33条明确规定，省、市、县人民代表大会根据需要，可以设立财政经济委员会等专门委员会。因此，《条例》明确规定由财政经济委员会行使初步审查职责。二是明确了预算草案初步方案主要内容。为了进一步做好预算草案初步审查工作，提高预算草案初步审查的质量，弥补预算法未对预算草案初步方案主要内容作出规定的不足，《条例》对预算草案初步方案的主要内容作出规范。主要包括9个方面内容，包括贯彻落实国家以及本地区国民经济和社会发展重大方针政策、决策部署的主要情况；一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算安排情况；部门预算草案；重点支出和重大投资项目预算安排的政策依据、标准；转移支付资金安排情况；专项资金绩效目标情况；地方政府债务情况；基本支出保障情况；其他与预算有关的重要情况。三是进一步强调了初步审查意见处理及其反馈制度。规定人大财经委在代表大会举行前提出初步审查意见，交由财政部门办理，财政部门应书面反馈办理情况，初步审查意见及其办理情况的报告在代表大会会议期间印发本级人大代表。

（四）完善了预算决算审查监督方式。认真听取人大代表对预算的意见建议，是坚持和尊重人大代表主体地位、充分发挥人大代表作用，积极回应社会关切的重要方式和内容，是编制好预算和做好预算初步审查工作的重要保障，是审查和批准预算的重要基础工作。因此，《条例》对创新监督方法方式，践行全过程人民民主，发挥人大代表主体作用提出要求，作了三个方面的规定。一是明确预算联网监督方式。根据全国人大《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》精神，明确县级以上人大常委会应当建立健全预算联网监督系统，加强对支出预算和政策的审查监督，实现预算审查监督的网络化、智能化，提高预算审查监督效能。对预算联网监督发现的问题，向本级人民政府及其相关部门通报，本级人民政府及其相关部门应当核实处理并反馈处理情况。同时，充分发挥预算联网监督系统为代表履职提供预算信息查询、分析服务等功能，提升人大代表的预算审查监督履职能力和水平。二是形成监督合力。根据全国人大《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议机制的意见》精神，明确县级以上人大常委会应当建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制。根据需要，可以聘请专家或者引入社会中介机构为预算审查监督工作提供服务。同时，要求健全人大预算审查监督与纪检监察监督、巡视监督、审计监督、国有资产管理情况监督等各类监督的贯通协调机制，加强信息共享，实现各类监督的融合贯通、协调高效，形成监督合力。三是多种监督方式协同并用。根据《监督法》所规定的监督方式，《条例》规定县级以上人大及其常委会可以通过听取和审议政府专项工作报告、执法检查、专题审议、专题询问、质询、特定问题调查等方式开展预算审查监督。

“四突出”包括：

（一）突出了决算监督的相关规定。近几年审计工作报告均反映了决算草案存在编制不规范等问题。为了加强对决算的审查监督，《条例》在预算法的基础上作了进一步强调，明确规定决算草案应当与预算相对应，按照预算数、调整预算数以及决算数分别列出，对重要变化应当作出说明。一般公共预算支出应当按功能分类编列到项，按经济性质分类编列到款。政府性基金预算支出、国有资本经营预算支出、社会保险基金预算支出，应当按功能分类编列到项。

（二）突出了政府债务的审查监督。近年来，在省委省政府的坚强领导下，全省各级各部门牢牢把握政府债务管理既是重要经济工作，更是重大政治任务的要求，多措并举、综合施策，全省政府债务余额均控制在限额以内，整体风险可控，但隐性债务风险不断积累诱发的问题不容忽视。为了贯彻落实党中央关于加强地方人大对政府债务审查监督的要求，《条例》将地方政府债务审查监督突出出来，单独成章，对完善地方政府债务向人大报告机制、加强对地方政府债务全过程审查监督做了明确规定。

在预算草案审查过程中，要求突出加强对地方政府限额和分配方案的合理性；政府债务资金使用方向；政府债务项目的合规性、科学性；使用政府债务资金实施的重大建设项目的必要性、可行性的审查。

在预算执行、预算调整、决算审查监督过程中，强调对地方政府债务资金执行情况；使用政府债务资金实施的重大建设项目进展情况；专项债务项目资金绩效管理情况；审计查出债务问题整改情况；建立健全政府债务风险预警和应急处置机制情况；政府债务信息披露情况的监督。

同时，加强对地方政府债务风险管控的监督，规定县级以上人大及其常委会不得违法违规为政府举债融资提供担保或者作出决议、决定。上一级人大及其常委会应当依法撤销下一级人大及其常委会违法违规提供担保或者偿还承诺的决议、决定。

（三）突出了审计查出问题整改情况的监督。对审计查出问题整改情况开展监督，是各级人大及其常委会依法履职的重要手段。近年来，省人大常委会对审计查出问题整改监督工作不断探索创新，形成了具有湖南特色的审计整改监督方式方法，因此，《条例》将“审计查出问题整改情况监督”单独成章，明确了审计工作报告和审计查出问题整改情况报告的重点内容，审计查出突出问题整改机制、审计结果运用、对突出问题整改的责任部门单位进行满意度测评等。为增强监督的针对性，《条例》规定，县级以上人民政府审计机关在制定年度审计项目计划时，应当征求本级人大财经委、常委会预算工委的意见，县级以上人大常委会可以要求本级人民政府审计机关对预算执行中的突出问题进行专项审计。为了增强监督实效，《条例》着重强调开展满意度测评及加强对审计结果运用，规定对跟踪监督存在突出问题的整改责任部门单位的整改情况进行满意度测评，从而推动人民政府及其相关部门深化体制机制改革，健全预算管理制度，完善相关支出政策，优化财政资源配置。为加强审计结果的运用，《条例》规定审计结果以及整改情况作为相关部门、单位绩效考核、预算编制和调整的重要依据，并作为考核、任免、奖惩领导干部和制定政策、完善制度的重要参考。

（四）突出了预算绩效监督。《条例》把预算绩效监督作为预算审查监督的重点进行规范，要求在预算草案编制、预算执行、预算调整、决算全过程监管中加强对预算绩效管理审查监督。依据《关于全面实施预算绩效管理的意见》的要求，《条例》明确应当加强对重点支出和重大投资项目绩效目标、绩效评价结果的监督，将重要绩效目标与预算草案同步报送本级人民代表大会审查，将绩效评价结果与决算草案同步报送本级人大常委会审查。