丹东市审计局  康冰   张爱兵

【摘要】政府投资项目项目审计全覆盖，是审计工作发展的必然结果，也是各级政府和全社会共同关注的重大问题，本文通过对市县审计机关实地调查，查找了影响我市政府投资项目审计全覆盖诸多不利因素，针对存在的问题进行分析研究，从中设想解决的办法，为今后实现政府投资项目审计全覆盖提供参考。

【关键词】 政府投资  审计全覆盖  瓶颈  对策

目前，随着市县（区）经济的不断发展，涉及各个领域的政府性投资项目逐年增加，领导重视，社会关注的一些相对较大的政府性投资项目正在牵动的市，县财政收支的一缕缕神经。城市基础建设、惠民工程项目，乃至于“政绩工程、形象工程”等一系列政府投资项目陆续上马和完工，在形式和内容上就要求市县两级审计机关要转变审计工作思路，把工作重点放在政府投资项目上来，对立项的可行性，项目的效益性，建设当中的真实性进行评估和审计，达到理想中的政府投资项目审计的全覆盖。然而，笔者通过近两年的调查了解，我市以及所属的三县四区审计机关要达到政府投资项目审计的全覆盖还有好多瓶颈需要突破。

一、政府投资项目审计全覆盖瓶颈表现

瓶颈之一，政府投资项目虽然都是财政资金，但项目涉及各行各业，资金来源渠道不同，投资主体不好确定，比如高速公路建设，动迁部分由本级财政支出，建设资金由国家和省支出，这样投资主体就不能准确确定，对于这样的项目当地政府往往临时抽调一部分人员组成临时指挥部，对工程建设进行全过程监管，工程结束后，临时指挥部解散。给事后的审计监督造成盲区，找不到投资主体，项目法人责任制无人承担。

瓶颈之二，信息不畅，每年市县区政府投资项目开工竣工数量，投资规模，资金来源渠道等没有哪个部门能准确的提供给审计部门，使审计部门在年初编制审计计划时候缺乏编制依据，形成审计部门单打独斗现象，特别是一些“先上车后买票”或“已经上车却迟迟不买票”的项目，只能等到项目形象工程已经显现了，审计部门才知道，如我市一较大的保障房项目没有任何批件就动工上马，想进行项目跟踪审计为时已晚,更无法谈及此项目的全覆盖审计了。

瓶颈之三，项目施工单位和材料供应商大都为私营企业，项目资金流进该企业后便脱离了审计的监管范围，受利益驱使施工单位和材料供应商与审计机关矛盾突出，由此形成的商业贿赂和个人舞弊等问题难以查处，材料价格难以确定，材料质量难以保证性。

瓶颈之四，项目招投标当中投标人和投标金额无人审查，内外串通，陪标恶意抬高投标额，或明招暗定，层层转包，或保留大量的变更项目，待低价中标后重新调整。在招投标过程当中审计没有机会或没有能力甄别真假投标。

瓶颈之五，市县区个别领导和部门领导只注重项目引进与资金投入，不注重监管，某种程度上也影响了审计的全覆盖，如有的资金管理部门或建设工程代管部门，工程已经交付使用了，然而却迟迟不进行工程决算，敞口运行，并依种种借口不向审计提供工程资料。个别财政部门以自己有项目核算中心为由拒绝或拖延审计机关介入审计。甚至个别主要领导把政府投资项目审计理解为就是工程造价审计，只要价格准确了，其他都不是问题，没有必要面面俱到的进行全面审计。

瓶颈之六，审计人员力量单薄，政府投资项目包含各行业，项目建设时间跨度大，涉及行业领域广泛，业务复杂又相对独立，十分需要综合型人才和专业型人才，审计人员即懂工程造价又懂合同法律知识的人才少之甚少，仅靠审计机关现有的人力和业务知识难以进行全覆盖审计，就我市两级审计机关现有人员分析，将近70%人员从事于会计专业，且年龄结构偏大，45%的审计人员超过50岁，新知识更新比较困难。

瓶颈之七，受机构和人员编制的限制和机关逢进必考的原则，各级审计机关需要的专业人才很难招进，我市全地区审计干部不到200人，从事审计工作的140多人，而能够从事投资审计的更是凤毛菱角，这几年两级审计机关下大力气，采取不同渠道招贤纳士，成立政府投资项目审核中心，（地方事业编制）一定程度上缓解了专业人员的匮乏，但与投资规模和投资速度相比差距很大。

瓶颈之八，从我地区市县两级审计机关开展的政府投资项目审计成果看，发展也极不平衡，大部分审计机关对工程项目只是注重开展了工程造价审计，对工程论证、立项、勘察、设计、招投标、合同、施工、材料采购、监理、工程验收、工程效益等方面很少研究，各级政府只注重工程造价，忽略其他方面的监管。

瓶颈之九，部分政府投资项目存在甲乙丙三方（项目法人方、施工方、监理方）沆瀣一气，共同对付审计机关的监督，三方提供的资料真实性较差，可信度不高，有的资料相互矛盾，例如某施工企业为了给甲方套现，虚拟增加工程量，在隐蔽工程里做文章，监理睁一只眼，闭一只眼。

瓶颈之十，各级审计机关 受经费的限制，审计设备短缺，计价软件不全面，价格信息不畅通，技术手段落后，审计部门对项目不能时时跟进，计算机审计和地理信息系统应用水平较低，大量的隐蔽工程的真实性无法得到确认。

瓶颈之十一，规范政府投资项目全覆盖审计的法规尚不十分健全，目前审计机关能够依据的法律法规只有《审计法》和《审计法实施条例》对政府投资项目审计全覆盖规定的不够具体，对一些涉事单位没有较强的约束力，有的单位甚至采取种种方法躲避审计的监督。

瓶颈之十二，受体制影响，有的投资项目成为空白之地，无人监管，特别是一些垂直管理的部门，征占了地方的土地，投资主体（项目法人）又不是地方审计机关所能管辖的范围，影响了审计全覆盖的开展。

瓶颈之十三，外聘专业人员参与政府投资项目审计缺乏科学管理和有效的监督，近几年由于政府投资项目审计工作压力较大，为解决燃眉之急，有的县区审计机关尝试聘用社会专业人员或社会中介机构参与项目审计，虽然有一定的效果，但还是给审计机关带来一定的审计风险，执业人员难以管理，由于监督不到位，审计结果真实性无法保证。

二、政府投资项目审计全覆盖瓶颈形成的原因

政府投资项目审计全覆盖之所以有诸多的瓶颈所在，归结为以下几方面的原因：

原因之一，政策和制度缺位，目前政府投资项目没有从根本上形成较为科学的监督管理体制，特别是市县两级政府没有统一建立政府投资项目审计监督管理制度，发改、财政、城建等代表政府而作为项目法人的单位部门既是项目的管理者又是项目实施者，同时也有对项目进行监管的职责，自身又陷入项目业务流程和经济利益之中，自身监督不到位，拥有相对独立的自由裁量权，对外部监督有抵触。形成我市有的审计项目审计机关要进行审计时还需要同相关部门协商沟通，不能理直气壮的进行审计和监督。

原因之二，市县两级政府投资项目管理不科学，责任落实不到位，出现问题无法追究，这几年，政府在项目争取、项目论证、项目审批、资金投入方面加大了审查审批力度，逐步的形成了整套的管理办法，但在监督和效益评价方面显得比较滞后，没有形成科学的监督管理体制，项目立项决策、项目审批、资金拨付、项目和资金监管涉及多个政府平级部门，各个部门又有各自的规则，互不协调，互不沟通，各自为政、形成管理过程当中有重叠有交叉同时又产生无人监管的真空带。

原因之三，信息不畅，目前我市尚没有建立起政府投资项目信息共享平台，审计获知项目投资信息的渠道不畅，往往滞后与项目的审批，每年从财政预算审计当中获得信息后，该项目已经上马开工。

原因之四，专业型人才难于进入审计机关，按照现行的公务员管理办法，审计机关每年需要空出两个编制才能向人事部门申请一个人，还需要等到国家统一招考，往往需要一年的时间，况且新进的招考人员还不能马上适应审计工作，还需要进行新的岗位培训。近几年我们尝试在审计机关成立政府投资项目审计中心，从社会上招录专业人才，但人员身份不能改变，只能是事业编制，没有执法资格，我市2009年成立政府项目投资审核中心，至今也没有解决他们的行政执法资格，影响这部分人员工作的积极性。

原因之五，社会各界对政府投资项目审计全覆盖内涵认识不足，片面理解审计监督就是对工程造价的审核，如我市宽甸、凤城等，政府只要求当地审计机关每年要把政府投资项目的工程造价审清楚，甚至决定不经审计机关审定的工程一律不结算工程款，造成审计机关疲于应对工程造价审计，而忽略了其他阶段的审计监督。由此而引来项目施工单位为了自身的利益与审计机关交往密切，形成潜在的审计风险和增加审计人员发生腐败的危险性。

原因之六，市县审计机关的工作是在本级政府的领导下进行的，虽然《审计法》，对审计机关的职权和职能有明确的规定，但是在当前的体制下，审计机关不可能跳出当地政府的约束而独善其身，2010年我局根据全市政府投资项目发展状况和存在的问题，代政府草拟了《丹东市政府投资项目审计管理办法》受种种的条件的制约，数次沟通，时至今日，也没有得到政府的批准转发。

原因之七，市县两级审计机关经费紧缺也是形成政府投资项目审计全覆盖瓶颈的重要原因，就目前的财政预算体制，全市党政行政机关的人员公用经费实行均摊制，每人全年5500元，事业单位3800元扣除刚性支出，审计干部的业务培训费寥寥无几，更谈不上设备更新据笔者调查发现有的县区局因为经费的原因根本无力派出审计人员进行专门的业务培训，如省厅每年的计算机中高级培训也是由于费用问题而使审计人员无缘参加。

三、解决政府投资项目审计全覆盖的途径与办法

政府投资项目审计全覆盖作为一种全新的审计模式，瓶颈是表现，原因是内在的因素，要从根本上解决上述问题，笔者认为必须从体制和机制上进行创新，改变现有的政府投资项目管理方式，让误解的额外审计监督变成常态的审计监督，从而达到政府投资项目审计的全覆盖。

途径之一，健全完善政府投资建设项目审计全覆盖的法律依据。当前，审计机关应当充分依据国务院总理讲话和刘家义审计长讲话要求，在“稳增长、调结构、促发展”大背景大环境下，大力搞好审计全覆盖的宣传力度。首先，各级审计机关要结合当地政府投资项目发展状况主动搞好调研，帮助政府提出或制定出台一些政府投资建设项目审计的法律、法规、规章和制度，制定明确的、可操作性强的审计指导性意见或业务指南，出台相应的责任追究制度和违法违纪处理处罚办法，用“霸道”的法规制度约束政府投资项目接受审计监督。其次、要主动出击，充分体现审计的独立性，加大对政府投资项目审计全覆盖力度，多出成果，出好成果，利用优秀的审计成果向政府报告和向社会公布，加快促成各项制度的建立，凤城审计局经过几年的努力，通过大量的审计成果和取得的经验证明，审计在政府投资项目监督当中所发挥的不可替代作用。目前该市已制定了相关的《政府投资项目审计管理办法》在本地区形成审计全覆盖氛围，通过法规和制度的制定，使政府任何一项投资项目和任何一个环节都应当接受审计监督。

途径之二，在信息化条件下，通过大数据和互联网，建立信息共享平台，政府投资项目从立项论证之初到工程完工决算。一律实行网络化管理，设置相关部门查询权限，以便是审计部门在第一时间能充分掌握本地区政府投资项目发展情况，为确定审计年度计划奠定基础。宽甸审计局早年与发改委、财政、建委、税务、消防、土地等部门联合建立的政府投资项目报备单制度，较好地解决了审计信息不畅的问题，为日后审计监督进入程序化、规范化、制度化轨道奠定了良好的基础，同时也保证各部门各司其职、相互配合、协调运转。

途径之三，设立较高规格的政府投资项目审计办公室，（比照经济责任审计办公室的做法）各级审计机关中，尤其是市县区审计机关要重新整合审计人力资源，调整原有处室（科室）设置结构，将一些职能逐渐弱化的内设机构调整出来，建立政府投资项目审计办公室，由办公室统一协调指挥政府投资项目审计工作。受公务员政策约束不能马上增加机关编制的，可与政府协商适当增加地方事业编制，同时降低优秀专业人员准入标准，对专业人员的进入可采取考试和试用期制度，不拘一格选拔优秀人才，我市三个县区近几年所采取的此项做法，有效的缓解了专业人才短缺的矛盾。

途径之四，允许以事业编制成立的投资项目审计中心开展审计收费业务，严格规定收费范围和收费标准，此收费仅限于用以弥补审计经费不足和购买社会服务，实行收支两条线，专款专用，可根据工程造价审减额的适当比例或节约财政资金的额度与本级财政进行结算，以此来解决当前审计经费不足问题。

途径之五，审计机关要改变目前的审计思路，审计工作一定要强调独立性，这是审计法赋予审计的特有权限，这充分说明审计不能“运动员”和“裁判员”同时兼任，只能是裁判员，要找准审计定位，到位不越位，不能介入管理者的职责范围，笔者调查发现，有的县区政府把政府投资项目造价审核工作全部交由审计机关来认定，表象是十分重视审计工作，给予审计和大的裁量权，但内涵却隐藏了很大审计风险，有的县利用半年时间动用全局力量只对政府投资项目进行工程造价审计，项目其他环节无力顾及，政府均以审计结果作为项目结算价格，受审计人员专业水平和设备的限制，潜藏了很大的审计风险和严峻的法律诉讼挑战，笔者认为必须改变当前的审计方式，审计应当抓住政府投资项目的每一个环节，从立项审查、预算编审、招投标监督、合同审查、现场跟踪审计、材料采购审核、验收与结算，竣工与决算，等方面进行独立的审计，在造价审核环节上不一定非得把所有的造价全部审核清楚，可以采取疑点抽审的方法，对抽审过的数据发表意见和建议。

途径之六，加大现有审计人员的业务转岗培训，市县审计机关每年可在现有人员当中选择审计业务水平较高的人员进行与政府投资项目审计有关的专门培训，并取得相应资格证书，逐渐培养自己的专业审计队伍，同时可采取向社会购买服务的方式，吸纳社会的优秀人才，建立审计专业人才库，通过信用等级选取中介机构，弥补人力不足的问题。（来源丹东审计网）