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县(区)级行政事业单位经济责任审计机制研究
编稿时间: 2015-04-30 09:59 来源: 市审计局 
 

一、经济责任审计发展沿革

在我国,经济责任审计是一项具有中国特色的经济监督制度,是现代审计制度在中国的一种创新,是伴随我国社会主义市场经济体制改革出现的一种政府审计类型。综合众多学者的观点,经济责任审计是指审计机构接受组织人事部门委托,根据国家法律法规,对领导干部在其职责范围内履行经济责任情况,按照一定的程序,运用相应的技术和方法进行审查,并做客观评价的审计活动。它是审计机关对领导干部经济责任履行情况实行组织监督、纪检监督与审计监督的有机结合,是集财政财务收支、财经法纪、经济效益审计为一体的综合性审计。我国经济责任审计的发展经历了厂长离任经济责任审计、承包经营责任审计和任期经济责任审计三个主要阶段。

(一)厂长(经理)离任经济责任审计阶段。

1986年9月,中共中央、国务院联合颁布了《全民所有制工业企业厂长工作条例》,对离任经济责任审计做出了明确的规定:“厂长离任之前,企业主管机关或会同干部管理机关可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议。”

(二)承包经营审计阶段。

随着国有企业改革承包经营责任制试点和逐步推广,为加强对合同双方以及经营者的监督,承包经营责任审计就产生了。1988年,国务院颁发了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》,其中明确规定:“实行承包经营责任制,由国家审计机关及其委托的其他审计机关组织对合同双方及其经营者进行审计。”

(三)任期经济责任审计阶段。

1997年9月,新华社内刊报道的山东菏泽地区的领导干部任期经济责任审计收到中纪委充分肯定和高度评价,并得到胡锦涛同志重要批示“此事对加强监督,推进党风廉政建设很有好处,需研究有关范围及办法,先试行起来,然后总结推广”。1999年5月,中办、国办联合印发了《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》和《国有及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》,初步形成了任期经济责任审计的制度框架。2001年,中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署联合下发了《关于进一步做好经济责任审计工作的意见》,提出自2001年起逐步开展县级以上各级党政领导干部经济责任审计。

2006年2月,新修订的《审计法》正式确定了经济责任审计的法律地位,把我国的经济责任审计推向了一个新的发展阶段。2009年9月,党的十七届四中全会将党政机关的经济责任审计写入决定。2010年12月,中办、国办进一步修订完善印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。

由此可见,经济责任审计法律制度不断完善,审计范围不断扩大、审计内容不断深化、审计程序不断规范。

二、新形势下经济责任审计的本质要求和目标任务

(一)本质要求。

经济责任审计是审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。其核心内容是经济责任履行情况,职能是监督、评价和鉴证。领导干部的经济责任审计一定与其所任职务相联系,什么样的职务承担什么样的责任。围绕所在职务,研究分析权力、责任,以职定权、以权定责、以责定审,促进权责相当,这是经济责任审计的本质要求。监督、评价和鉴证,要求回答有关部门和社会各界的关切:被审计领导干部应该做的事情做了吗?怎么做的?做得怎么样?有没有重大违法违规问题?既要过程,也要结果;既要成绩,也要问题。

(二)目标任务。

经济责任审计的发展历史证明,必须在以下三个目标任务方面着力并彰显成效:

1.促进加强干部管理监督。党的十八届三中全会提出,要改革和完善领导干部考核评价制度。经济责任审计对领导干部如何履行经济责任、是否存在失职行为、是否应当承担责任,以及责任大小做出明确评价,就是为党委、政府考核、任免、奖惩、问责和管理监督领导干部提供重要参考。

2.监督制约权力运行。党的十八大提出,加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。经济责任审计围绕决策权、执行权、管理权和监督权监督评价领导干部,有效推动落实责任,成为把权力关进制度笼子的一个重要环节。

3.推动经济社会发展。党的十八届三中全会强调,发展仍是解决我国所有问题的关键。领导干部履行职责的核心是贯彻执行党和国家的各项方针政策和决策部署,推动经济社会持续健康发展。因此,经济责任审计是最为重要的内容,就是推动制定和实施科学的政策措施,监督党和国家宏观经济政策的贯彻落实情况,确保政令畅通。

三、目前县(区)级行政单位领导干部经济责任审计存在的主要问题

县(区)级行政单位领导干部任期经济责任审计大部分是因离退休、调动等原因,在离任后进行。虽然2012年10月审计署印发了《党政主要领导干部同步经济责任审计实施办法》第五条规定可以在任中和离任后进行经济责任审计,废除了两办《暂行规定》里关于领导干部需在离职前,接受经济责任审计的相关规定,但在实际实施过程中,县(区)级审计机关由于任务重、人手少,基本不能实现对所有现任行政单位领导干部进行任中经济责任审计。目前,无论内部还是外部,经济责任审计都遇到了制度性、体制性的矛盾,存在着一些亟待研究和解决的问题,影响了其职能作用的发挥。

(一)审计机关独立性差,权威性较低。

1.审计机构、审计人员、审计经费三方面独立性差。根据规定,审计机关受县区本级政府领导,审计机关领导干部及审计人员的使用、调动、任免权均在地方政府,而作为业务指导的上级审计机关对于县(区)级审计机关的领导和工作人员的任免没有任何权力。即审计机关的实际管理权在地方政府,这将严重影响审计组织地位的独立性。目前机制下,审计机关领导干部与被审计单位领导干部属于同级本级政府行政单位领导干部,干部之间往往相熟或者以前是审计机关工作人员,有些甚至曾经担任过审计机关领导干部,审计工作人员与县(区)政府其他行政机关工作人员之间也存在或深或浅的关系,而且有可能随时调到其他部门,这些都很难保证审计的独立、客观和公正。虽然《审计法》中明确规定,审计机关履行职责所必需的经费,应当列入财政预算,由本级人民政府予以保证,但在县(区)级政府中,由于各级政府将审计机关与其他行政机关视同一类,未将其作为监督其他行政机关的部门,特别是在县(区)级政府由于政府财力不足、政府领导不够重视、人为刁难等原因,审计经费无法有效保证,使审计机关很难开展有力度的审计工作。

2.“先任命后审计”令经济责任审计权威性降低。在我国,组织人事体制相对特殊,行政单位领导干部在提拔、免职、调动时,组织人事部门进行考查、谈话等程序,再根据相关规定,上报本级政府,通报相关部门,一系列程序都要求保密,而作为在县(区)级政府中比较弱势的审计机关,并未参与组织人事调整,行政部门人事变动的保密对象也包括审计机关在内,因此,在制定年度审计计划时,审计部门只能对常规项目的计划安排,对于经济责任审计项目则只能在相关部门下达委托时,临时组织安排。“先离后审”给社会的印象是“走过场”、“马后炮”,其真实性、权威性受到广泛质疑。当前县(区)级行政单位领导干部离职很快,基本只要组织谈话后就会被调离原来的岗位,而对其进行经济责任审计只是在其转岗或提拔后。被审计领导干部提拔后进行的经济责任审计,无形中会使审计人员存在较大压力,无法较为独立地进行经济责任审计,做出客观公正的审计评价。

某区某局领导在调整岗位后,已由区人大任命为该区副区长,却又分管该局,该局所有重大项目实施、重大经济支出均须其审核批准。在这种情况下,审计机关在对其进行离任经济责任审计时,很难保持客观公正的立场;而审计人员在进行审计时,心理上会存在压力,对审计发现的问题,只能从表面上进行披露,不能查深查透,且在进行经济责任审计评价时,主观上受到影响,不能公正客观地做出评价。

(二)审计评价缺乏统一标准,经济责任难以界定。

1.三种经济责任划分标准不明,可操作性差。界定和明确任期内党政领导干部在履行部门或单位职责时应承担的经济责任是领导干部任期经济责任审计的核心内容。根据《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发〔2010〕32号)的规定:“审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应承担的直接责任、主管责任、领导责任,应当区别不同情况做出界定。”在规定中,经济责任被划分为直接责任、主管责任和领导责任,三种经济责任之间主要是以是否直接违反相关法律法规;是否采用授意、指使、强令等手段要求下属人员违反相关法律法规;是否严格按照民主决策和会议讨论等规定进行重大经济事项决策;是否由于经济决策造成重大经济损失等来划分领导干部在履行职责时应承担的经济责任。如负直接责任和主管责任中的“造成重大经济损失浪费、国有资产(资金、资源)流失等严重后果的行为”,何为重大经济事项,何为重大经济损失浪费、何为重大国有资产流失,无明确指标可供参考,在实际审计过程中,如何量化“重大”这一指标,是摆在审计人员面前的一个困难,做出的经济责任界定不能体现客观公正;再如负直接责任中“其他应当承担直接责任的行为”,没有可参照的指标、事例,没有标准,将给予审计人员太大自主性,反而不利于责任界定。作为县(区)级政府审计部分,在法律法规赋予的职责范围内,其拥有的权力和手段很难发现领导干部存在直接责任中所描述的行为,因为被认为为直接责任的事实都比较隐密,不容易被审计人员察觉,且就算能发现线索,审计人员也很难依靠现有审计手段,得到充分、恰当、相关的审计证据来支撑对直接责任的认定。

2.审计评价缺乏统一标准,无法准确评价。财政财务收支的收益性、重要经济项目达成的目标等审计评价内容,都要建立在对相关数据进行分析、得出相应指标基础之上,但在目前的县(区)级行政单位经济责任审计中,分析指标体系并未建立,且由谁建立、如何建立、各项指标对应的评价是什么,都还未明确,给审计部门进行经济责任评价造成较大困难。一是经济责任审计项目都是分组进行,不同审计组之间,由于审计人员业务水平高低不同,看待问题角度不同,在缺乏统一标准的情况下,对审计发现的同一性质问题,做出审计评价可能不同;二是人为地统一审计评价的写法,由于缺乏标准,只能大概地将问题划分为严重和不严重,严重问题一种写法,不严重问题另一种写法,未能真实、明确地做出审计评价;三是由于无法根据相应指标体系进行评价,一些与部门经济工作无关的业绩,如:综治先进部门、绿化先进单位、先进集体等荣誉,也在审计评价中得到确认,这些审计评价已经超出了审计人员的权限,不是领导干部经济责任审计应该评价的内容。

(三)审计结论未对外公布,审计结果未能有效利用。

审计结束后,审计组根据审计实施过程中编制的审计工作底稿、得到的审计证据,撰写并由审计机关出具相关审计报告、审计结果报告、审计决定书等,以及移送处理书等,这些都是领导干部经济责任审计结果,最能充分体现审计的监督评价职能。但在实际工作中,审计结果的运用存在以下问题:

1.审计结论未对外公布,约束力低。县(区)级行政单位经济责任审计的审计报告、审计结果报告仅送本级政府、被审计单位和被审计个人,并未对外公开。《中华人民共和国审计法》第三十六条规定:“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。审计机关通报或者公布审计结果,应当依法保守国家秘密和被审计单位的商业秘密,遵守国务院的有关规定。”根据法律规定,国家机关是“可以”,而不是“必须”向社会公布审计结果,结果公开约束力较低。据审计署网站公布的数据统计,自2003年12月审计署发布第一份审计结果公告以来,截至2014年2月,审计署共公布了204份审计结果公告,而地方审计机关力度较小,尤其是省级以下审计机关更明显。根据各省审计厅网站数据统计,截至2014年2月,31家省级审计机关中,公布审计结果的有28家,3家未公布,公告数量总计886份。从公布内容上看,大部分为救灾资金和救灾物资的审计,部分省厅公布了财政预算执行的审计结果,没有一家省级审计机关公布经济责任审计结果。

2.审计发现问题仅针对被审计部门,其他部门未能引以为鉴。一个部门的经济责任审计所揭露的问题,如:违规发放津补贴、挤占专项资金、扩大专项资金使用范围、专项资金结余未上缴、违规支出差旅费等,在本县(区)级政府行政部门中普遍存在,但由于审计机关的经济责任审计结果,除了上报本级政府首长、本级财政部门、组织人事部门外,因保密而并未向其他行政部门公开,也未就存在问题要求相关部门向县(区)其他行政部门予以通报,因此,审计揭露的问题、提出的整改要求也仅仅是针对被审计单位、而这些问题有可能一直存在于各行政单位,未能及时发现、及时整改。

(四)审计队伍素质不高,审计人员难以胜任。

1.县(区)级审计人员编制少、平均年龄偏大。作为地方政府组成部门,县(区)级审计机关并非一线部门,不仅无法为本级政府经济发展提供帮助,还有可能拉经济发展的后腿,给地方政府带来不利影响,其地位不如其他部门重要,地方政府对审计部门不重要,给予人员编制较少,普遍年龄较大,接受新方法新思路能力不强,因此,面对繁重的审计任务,审计机关很难及时、高效地完成。某区共有行政事业单位122个,国有企业24家,学校37所,平均每年更换领导干部近20人次,而区审计局仅有编制10个,除去领导干部和非审计人员,仅有6人实际参与审计实施,人手严重不足。再如,某区审计局共有审计人员10人,其平均年龄为44岁,普遍计算机水平较差,对审计署部署的“现场审计实施系统”不愿学或学不会,能够熟练掌握、使用的只有1人。

2.后续培训缺乏,审计水平无法提高。

县(区)级审计机关人员少、任务重,无法抽出时间进行专业培训。如某区审计局,共有审计人员10人,实际参与审计项目的有6人,一年计划完成审计项目16个,每个项目2个审计人员,每人至少2个项目,平均每个项目耗时2个月,在完成审计任务之余,基本没有时间参加专业培训,近五年来,某区审计局仅派出一人参与中级计算机审计的中级培训,其余培训均未讲座形式,无法很好地提高审计人员的专业水平。

四、着力构建五大机制,完善经济责任审计运行机制。

制度建设关乎根本,具有全局性、稳定性和长期性。针对目前经济责任审计机制中存在的主要问题,必须从经济责任审计运行机制着手,不断推进经济责任审计工作制度体系的建立、完善、巩固和提高。具体从以下五个方面着手:

(一)健全组织领导机制。

按照两办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》(中办发〔2010〕32号)要求,进一步健全经济责任审计工作组织领导体制,加强领导小组及办公室机构建设,完善领导小组议事规则及其办公室工作规则等,定期召开会议,听取汇报,研究问题,部署任务,检查工作,督促各项要求和工作任务落实到位,为推进经济责任审计工作科学发展,提供有力有效的组织领导和统筹管理。

(二)健全部门联动机制。

进一步加强经济责任审计工作领导小组成员单位的协调配合,健全完善部门联动机制,包括计划管理、情况沟通、重要事项通报、重要工作配合、审计结果运用等机制。

(三)健全责任追究机制。

按照两办《规定》要求,建立健全经济责任审计情况通报、审计整改、责任追究、情况反馈等审计结果运用制度,落实“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿,违法要追究”的监督和问责机制。

(四)健全审计评价机制。

按照权责对等的原则,深入分析各类领导干部所承担经济责任的差异,建立健全分类别、分地区、分部门规范的经济责任评价标准和体系,切实提高经济责任审计评价的科学性和针对性。

(五)健全内部制约机制。

充分发挥经济责任审计在权力制约机制中的作用,必须首先保证审计机关自身能够依法行使审计检查权和审计处理权,进一步建立健全审计权力制约和监控机制。

五、坚持与时俱进,持续经济责任审计制度创新

(一)转变审计模式,逐步解决审计机关独立性差、权威性低的问题。

审计机关独立性差、审计权威性低与审计模式有关。倘若可以将地方审计机关的隶属关系转变为省级、市级审计机关派出机构,那么审计机关人事任免权就可交由上级审计机关,经费也由上级财政部门保证,一旦发现问题,第一时间抽调审计力量介入,有效避免政府领导干部不当干预。这将大大提升审计机关独立性,更有利于考核、选拔领导干部。

此外,县(区)级组织部门应尽快建立健全全(县)区行政单位领导干部履历资料库,将行政单位年度预算资金量大小、任职时间长短、经济责任风险大小等因素纳入资料库中,在下达经济责任审计委托时,根据县(区)级审计机关的任务量情况,依据履历资料库信息,选择资金量大、任职时间较长或经济责任风险较大的单位,将其纳入下一年度经济责任审计中,加大领导干部任前、任中经济责任审计力度,对于临时性的人事变动在未出现经济问题或经济责任风险很小的行政单位,可适当安排在再下一年度中进行。

另外,县(区)级审计机关、审计联席会议各部门应提前参与政府组织人事部门制定委托计划工作,一方面,在人事任免前审计机关可以从专业判断出发,列出必须进行经济责任审计的行政单位,供组织人事部门参考;另一方面,可以就审计任务量大小与组织人事部门直接沟通,权衡轻重缓急,将必须先行审计的行政单位提供下一年首要位置。在提拔、离任人员较多时,县(区)级审计机关力量不够时,可聘请社会力量实施审计,尽可能做到“先审计后任命”、“任命与审计同步”,提高审计权威性。

(二)定量与定性相结合,科学制定审计评价标准。

经济责任审计评价既是成果又是依据,关系到干部的管理使用。对领导干部经济责任评价既是重点也是难点,应当建立细化并客观反映经济责任的审计评价标准。在评价标准设计上,按照两办《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》内容,从当地实际出发进行设计。

首先,建立党政领导干部经济责任审计评价标准指标体系。根据党政领导干部经济责任的共性和特性,可共同或独立设计审计评价指标,并实行分级动态调整。应把权力运行、责任落实、守法守规、资金效益、廉政建设等设为一级指标,组成评价标准相辅相成的系统体系。同时,根据一级指标的涵盖面,细化分解为若干二级评价标准,并突出标准重点,分清主次和轻重,使评价项目和标准更加全面。

其次,建立党政领导干部经济责任审计评价指标衡量标准。要科学设置经济责任审计评价计分的加权系数,对二级评价指标以计分形式设定评价档次,使各评价档次都赋予一定的权重。同时,根据二级指标的基本数据,确定一级指标的评价等次。一级指标可分为较好、基本、较差等多个等次方式作为评价标准,以体现评价标准的合理性、可信性和可用性。

再次,科学运用党政领导干部经济责任审计评价指标。设计评价标准的主要目的,是用于对领导的评价,是审计成果的重要组成部分,必须依据汇总的基本数据和档次,实事求是地用于党政领导干部的经济责任审计评价,防止审计与评价脱节,防止审计评价超过审计部门权限。

(三)强化制度保障,健全审计结果运用保障机制。

审计结果向社会公告,制度保障是根本。在未来审计结果公告工作中,是否要通过修改法律,将《审计法》中对审计结果公告中的“可以”变为“应当”等根本性的问题,还有待深入探讨,这里将不作观点论述。在当前,作为基层审计机关还是应结合本单位审计结果公告实际,充分借鉴审计署及其他审计机关在审计结果公告方面一些好的经验和做法,健全完善审计结果公告制度,同时,可以配套制定一些可操作指南等,用于指导审计结果公告的具体行为。基层审计机关通过建立一套科学有效地审计结果公告制度体系,在原有《审计法》规定的基础上,最大限度的保障审计结果公告行为的制度化和标准化,打消审计机关向社会公告审计结果的一些顾虑,提高工作的积极性,逐步将向社会公告审计结果这项工作落实到位。

健全审计结果运用保障机制,一是建立健全审计结果运用领导机制。各级党委、政府进一步重视和支持经济责任审计结果运用工作,建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究制度,规范审计结果运用;对审计机关报送的审计结果报告及实施工作中反映的重要情况和问题,应当及时批示有关部门处理,或进行专题研究;运用审计成果分析判断经济运行质量、权力运用情况,作为科学决策和加强干部管理的重要依据;将经济责任审计工作纳入党风廉政建设工作总体部署,完善经济责任审计领导小组会议(联席会议)制度,为审计结果运用工作创造好的环境。二是建立健全审计结果运用协作机制。各级经济责任审计工作领导小组应切实加强经济责任审计结果运用的组织、协调和领导,纪检监察、组织、人社、审计、国有资产监管等部门应建立健全审计情况通报、案件移送处理制度、联合督查整改制度,进一步明确各自在审计结果运用中的职责,积极构建经济责任审计成果共享平台,形成联动工作机制,更好地发挥经济责任审计工作的成效。三是建立健全审计结果运用督查指导机制。各级经济责任审计工作领导小组及其办公室每年要对经济责任审计结果运用情况进行集中检查,并对重要审计结果运用情况进行专项督查;上级纪检监察、组织、人社、审计、国有资产监管等部门应对下级部门审计结果运用情况进行检查指导,确保审计结果运用工作落实到位。同时,各级领导小组办公室要加强调研和指导,及时掌握审计结果运用工作情况,把握结果运用工作规律,总结交流审计结果运用经验,推动审计结果运用工作规范开展。

(四)重视复合型人才队伍建设,强化专业后续教育。

经济责任审计工作是一项综合能力要强、知识面要广、专业技术水平要高的综合性工作。在我国,任期经济责任审计任重道远,审计业务量呈逐年增多的趋势。

2014年,全国审计机关共审计近10万个单位,提交审计报告和信息18万多篇,促进增收节支和挽回损失2400多亿元,移送违法违纪案件线索2300多件,促进建立健全制度1700多项。李克强总理在听取2014年审计工作汇报时指出,审计工作者要牢牢盯住公共资金使用,当好人民利益的“守护神”。既不能让资金“趴在账上睡觉”,更不允许资金跑冒滴漏和被挤占挪用。总理的指示,指出了审计机关承担的重要任务,也道明了审计工作者肩负的神圣使命。

中央高度重视审计工作,也为审计工作提出了更高层面的要求。不同于其他工作,审计工作的开展建立在熟悉中央和地方各项政策、会计审计专业功底扎实、擅于综合多方面的理论与实际的基础上。针对目前审计队伍建设中的问题,一方面,在条件允许情况下,招考和引进一批懂经济、财务、投资、农业、工业、计算机等知识,有丰富工作经验的复合型人才充实到经济责任审计干部队伍中;另一方面,县(区)级审计机关在工作中遇到困难要及时向上级审计机关反映,寻求专业指导和技术支持,上级审计部门应及时汇总共性问题,定期不定期地组织审计人员学习专业知识、加强理论指导,用具体的案例介绍成功经验和方法。另外,在上级部门开展创新或复杂的审计项目时可从基层审计机关抽调部分人员加入审计项目,帮助年轻的县(区)级审计工作者尽快提高综合业务素质,带动县(区)级审计工作上新台阶。(来源江苏审计网)

 
 
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