孝感市审计局 阳明军
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。强化上级审计机关对下级审计机关的领导。探索省以下地方审计机关人、财、物统一管理，推进审计职业化建设”。这一纲领性文件，首次从国家治理的高度对审计工作作出了部署，是我国审计发展史上又一个极其重要的里程碑，标志着我国审计监督进入了一个全新的历史发展时期。随着《决定》的贯彻落实，探索建立省以下地方审计机关人财物统一管理体制必将纳入议事日程。审计实行省以下统一管理体制利弊何在？省以下统一管理体制下审计机关需要与地方党委政府处理好哪些关系？审计机关建立与党委政府协调机制的主要路径有哪些？这些新问题，需要我们去研究、去思考。
一、实行审计省以下统一管理体制的意义
“探索省以下的地方审计机关人财物统一管理”是保障依法独立行使审计监督权的一次重大命题，具有极其重要的意义：
（一）有利于维护国家经济安全
从全面依法治国的角度来说，实现省以下审计机关人财物统一管理，可以使上级审计机关全面把握情况，从宏观和全局的高度正视问题，集中有限的审计资源，更加注重中央重大政策贯彻落实;重大民生资金使用管理；重大政府投资项目实施与绩效；重大财政资金管理使用的合规合法；重大地方政府性债务管理的风险等，及时发现各环节各领域的风险隐患，推动制度建设和体制机制不断完善,从而维护国家经济安全。从近年来湖北省审计厅统筹全省审计工作办法实施以来的情况看，成效十分明显。在没有实行统一管理的情况下，通过推进全省统筹审计项目“五统一”（统一项目管理、统一调配资源、统一实施方案、统一实施审计、统一处理处罚），充分发挥了审计在维护国家经济安全上的重要作用，也为推进省以下人财物统一管理奠定了一定的基础。
（二）有利于加强审计独立性
现行体制下，审计监督主体与被审计监督对象，处在同一个利益主体中，接受同一行政首长领导。地方审计机关人员编制、经费保障、福利待遇，审计干部任免、流动、奖惩都决定于地方党委政府。地方审计机关在履职过程中，查处违法违规问题不仅涉及审计对象所在的部门，有的还直接涉及到地方利益，甚至是地方党委政府的决策。作为地方政府的组成部门，经常会处于“要不要深查”、“能不能报告”、“敢不敢处理”的两难境地，进而采取“回避”、“让步”、“消化”的态度，从而使提供给上级审计机关和本级人大的审计报告成为“缩水版”或“简化版”。“独立审计”常常难以实现。实现省以下审计机关人财物统一管理，可以切断地方审计机关与地方政府、被审计单位的经济联系，改变审计干部管理隶属关系，地方审计机关受地方政府和被审计单位影响、制约的情况将大大减少，审计独立性与权威性将明显提升，更有利于审计部门依法独立开展审计、揭露查处问题、客观公正反映问题。
（三）有利于推进反腐倡廉建设
《宪法》与《审计法》赋予了审计机关开展审计监督的职责，客观上使审计机关承担着反腐倡廉“尖兵”的使命。现行体制下，由于地方审计机关人、财、物由属地予以保障，审计机关在揭露腐败案件线索时，容易受到制约干扰，特别是领导干部经济责任审计由属地同级别审计部门实施，监督效果大打折扣。同时，上级财政各类专项资金“点多、面广、线长”，而专项资金使用通常在基层，一些环节虚报冒领，截留、挪用甚至贪污侵占的问题较为普遍，仅仅依靠上级审计机关的监督远远不够，而各级审计机关分段监督，受审计资源不足限制和各方面制约干扰等因素，会留下很多“漏洞”和“空档”。实行集中统一管理可以有效排除不当干扰，形成有力的监督链条，提升查办腐败案件的效率效果，充分发挥审计反腐败“利剑”作用。
（四）有利于整合审计资源
在依法治国、从严治党新形势下，党中央、国务院明确要求“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。贯彻落实这一要求，关键在人。目前全国9万多名审计人员中，约80%分布在两千多个县市。以笔者所在地审计系统为例，在一线从事审计业务的人员每个县市一般在10人左右，审计任务繁重与人力资源不足的矛盾十分突出。实行省以下审计人、财、物统一管理，实行集中统一领导，可以科学的调配审计资源，统一开展行动，发挥监督合力，更好地推动审计监督全覆盖。
（五）有利于提升审计质效
实行省以下地方审计人财物统一管理，统筹省以下的审计工作，一方面可以带来审计工作链的统一管理，从审计项目的审计计划、审计方案、审计实施、审计项目的复核、审理，到后期的处理处罚、出具审计报告、推动审计结果公告等，审计效率和质量可以得到有效提升，审计风险得到有效控制。另一方面，地方审计机关的审计经费、物质装备、信息资源的共享得到了有力保障，为审计工作顺利开展奠定了基础，审计质效将得到提升。特别指出的是：随着大数据时代的来临，计算机审计新技术将在审计领域广为应用，省级统管模式下，其作用的发挥必将更为明显。
二、统一管理体制下，地方审计机关与当地党委政府处理关系上面临的问题
任何一项体制的变革，必将带来一系列新的矛盾和问题，审计管理体制的变革也不例外。省以下地方审计机关人财物统一管理新体制实施后，地方审计机关在处理与当地党委政府关系上，将可能会面临一些矛盾和问题，需要我们去认真面对和处理。
（一）审计机关与地方党委政府工作对接的问题。《宪法》规定“县级以上地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”。《决定》虽然明确了要探索推进省以下地方审计人财物统一管理。但是在具体细节上，并未明确。如统一管理后，审计机关的权限和职责是否与现行相关法律法规存在冲突，是否需要修订完善相关法律法规；审计机关与地方党委政府之间权力分配和责任界定如何解决；审计项目计划管理如何同时兼顾地方领导干部经济责任审计和地方党委政府交办、委托的审计需求；统一管理后，全省统筹项目增多，地方审计机关如何依法向本级人大报告等等。这些问题都需要在实践中研究、探索，从而确保统一管理在法治的轨道上运行。
（二）省级统一管理与地方党委政府领导相统一的问题。由于管理体制的改变，审计机关独立性增强，权限加大，而地方党委政府对审计机关的管理权限有所削弱。可能会出现一些地方审计机关，强调服从上级审计机关统一领导，忽视为地方党委政府服务等现象。地方审计机关也可能会面临当地党委政府以审计机关垂直管理为由，对审计监督与执法重视支持不够，在决策过程中轻视审计机关的意见和建议等问题。因此，地方审计机关在探索推进省级统管的进程中，要克服两种错误的思想认识：既要克服“统一管理意味着可以摆脱地方党委政府的领导和监督”的错误认识，又要克服只接受地方党委政府的领导而对于统一管理采取“推诿”或“轻视”的错误认识。要坚持省级统一管理与地方党委政府领导相统一，树立纵横兼顾的大局观念，既自觉接受纵向的省级统管，依法独立开展审计监督，又自觉接受地方党委政府的横向领导、监督，围绕地方党委政府工作中心开展审计，服务地方政府治理。只有这样，才能既保持审计的独立性，又赢得地方党委政府的积极支持与配合。否则，地方审计机关很可能陷于上级“垂直”、地方“垂弯”的囧境。
（三）统一管理的严肃性与地方审计机关的自主性问题。人财物统一管理后，审计监督服务全省经济社会发展，与现行体制下地方审计机关服务地方经济社会发展的最终目的是一致的。但是，由于经济发展不平衡性，省级统管不可能兼顾到各地经济发展对审计工作的特殊需要。同时，“对公共资金、国有资金，国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖 ”的要求，也不可能只依靠省级统管来实现。特别是政府投资项目审计和领导干部经济责任审计，地方党委政府的诸多审计服务需求仍需要由地方审计机关来完成。因此，不能强调统一管理，就忽略地方审计机关因地制宜的自主性，也不能强调因地制宜就忽略统一管理的严肃性。要建立审计与地方党委政府协调机制，既保证省级统筹项目顺利实施，又要兼顾地方经济发展的需要，构建审计与地方党委政府的良性关系。
（四）地方党委政府与审计机关人事壁垒的问题。省以下人财物统一管理后，人事管理权上收到省级审计机关，审计干部从“地区所有”转变为“部门所有”，这就容易造成审计干部考察、培训、任免、交流等环节上，与地方“脱节”，因而带来地方党委政府对审计干部执纪监督不严、省级审计机关信息不畅、审计干部在封闭系统流动造成眼界不开阔或者思想狭隘等问题。因此，要建立审计机关省级统管与地方党委政府协管的人事协调机制，搭建审计干部多部门、多行业培养锻炼平台，以利于审计干部全面成长。
三、建立审计与地方党委政府协调机制的主要路径
实现地方审计机关省级统一管理，政策性强，涉及面广，需要协调的各种关系和需要处理的各种问题颇多，其中最重要的是处理好省级统管与地方党委政府的关系问题，它将直接关系到新体制能否顺利建立与正常运行，关系到体制变革的成败。因此，建立省级统管新体制下审计与地方党委政府的协调机制尤为重要。笔者认为，至少应从“人”的管理，“财与物”的管理，“事”的管理三个方面建立省级统管新体制下审计与地方党委政府的协调机制。
（一）建立“省级统管，地方协管”的干部人事管理协调机制
省级统管新体制的顺利建立与健康运行，关键在人。《审计法》规定：审计机关负责人依照法定程序任免。地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上级审计机关的意见。在具体实施中，地方审计机关负责人的任免以地方党委政府为主。在事先征求上级审计机关意见上，一些地方不乏形式多于实质。实行省级统管后，必将强化上级审计机关领导，对市县审计机关干部的管理，建立由上一级审计机关党委管理为主，地方党委政府协管的模式。对市县审计机关的干部职数、人事编制统一收归省一级，由省级干部管理和编制部门会同省级审计机关核定和下达，审计人员的进出流动由上一级审计机关统筹管理。这一新的人事统一管理体制的建立和运行，应切实遵行《宪法》和《审计法》关于“县级政府地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责”的规定，对于地方审计机关负责人的任免可以参照地方法、检两院的作法，由上一级审计机关提出拟任人选，在征求地方党委政府的意见后作出决定，按法定程序任免；对于一般干部的任免，由地方审计机关提出拟任人选，报上一级审计机关进行任职职数和任职资格审查同意后，地方审计机关作出决定，呈同级党委政府干部管理部门备案。对于审计人员的编制管理，进出调配应充分考虑地方审计机关工作实际，保持地方审计队伍基本稳定。
实施人的省级统管不仅仅局限于干部任免，人事编制和人员调配管理，还涉及政治思想工作，党建工作和纪律监督诸方面。必须充分体现双重管理属性，使地方审计机关在接受上一级审计机关管理同时，自觉接受同级党委政府的管理，融入地方政治生活之中。尤其是在作风建设和纪律监督方面更应强调属地管理的重要性。
（二）建立“省级为主，地方补充”的财与物管理的协调机制
财与物的问题说到底均属于审计保障问题。具体来讲首先是经费保障的来源问题，其次是保障的标准问题。关于经费来源，实行省级统管应将各级地方审计机关的经费保障预算纳入省级财政统一安排。基本保障水平，应考虑各地经济发展的实际，使各地审计机关的人员收入，工作经费等不低于现有水平，为审计机关提供正常开展工作必要的物质保障。在业务经费的安排上，凡是列入省级统一计划的审计项目，业务经费由省级统一保障。真正实现审计机关经费保障以省级为主。同时，为满足地方对审计工作的需要，地方各级审计机关完成地方安排的审计项目业务经费由地方财政予以补贴。特别是地方政府投资审计项目所需要的审计经费，由于各地实际不同，省级财政不可能统一承担，也必需由地方财政进行保障。也就是说，新的省级统管体制保障机制的建立，应本着人员收入和工作经费的基本保障，省级统一计划审计项目业务经费保障，以及省级统管的地方审计机关基本建设的保障应由省级财政承担。地方自主安排的审计项目的业务经费由地方财政补充的原则。建立起“省级为主，地方补充”的审计工作保障机制。
关于保障标准的问题，特别是干部职工比较关心的津补贴问题，应由省级审计机关在不低于现有水平的基础上，根据国家有关政策，结合全省经济发展水平制定一个统一的标准，然后再适当考虑地方发展不平衡的问题。
（三）建立“管而不死，活而不乱”的审计工作协调机制
这是所说的审计工作，主要是指审计的业务工作、也就是“事”的管理问题。由于审计工作的特殊性，实现省级统管后“事”的管理，如何建立与地方党委政府的协调机制事关新体制能否顺利建立和健康运行，也是地方审计机关在众多需要协调处理的各种关系中的难度最大，工作量最多的一项。从审计业务工作链来看，应从审计项目计划、项目实施、处理处罚、成果运用等方面建立与地方党委政府的协调机制。
在审计项目计划的管理上，实行省级统管后，地方审计机关应积极向党委政府汇报，听取地方党委政府对审计工作的安排意见后，积极向省级审计机关反映。省级审计机关在听取基层审计机关意见的基础上，从全省经济社会发展大局出发，统筹安排全省统一组织的审计项目计划。地方审计机关接到上级统筹安排的审计项目计划后，连同地方党委政府安排的审计项目和干部管理部门根据干部管理权限委托的经济责任审计项目一并提交同级人民政府审定后，下达年度审计项目计划。
在审计项目的组织实施上属于省级审计机关统筹安排的审计项目由省级审计机关“统一项目管理、统一调配审计资源、统一审计实施方案、统一实施审计、统一处理处罚”，即“五统一”统筹模式组织实施。地方审计机关在确保完成省级统筹审计项目任务的前提下，按照地方党委政府的安排，自主组织地方审计项目的实施。
在审计查出问题的处理处罚上，依法依规是最根本的要求。省级统筹项目的决策权当然应集中在省级审计机关。在面对具体问题实行处理处罚时，湖北省审计厅提出的“五个坚定不移”、“七个正确区分”、“八个慎重对待”，对于落实审计查出问题处理处罚“二十四字方针”具有重要的指导意义和现实意义。由于地方审计机关承担着上级审计机关与地方党委政府中间桥梁和纽带的角色。因此，在依法保障审计独立性的前提下，应尽可能地尊重地方审计机关的意见和建议，使决策向更加民主和科学的方向发展，以应对复杂多变的新情况新问题，促进审计与地方党委政府协调机制的不断完善。当然，重大的违纪违规问题和涉及贪污腐败的案件线索应严格按照依法治国、从严治党的要求依法依规处理，以保障依法审计的独立性和审计反腐败“利剑”作用的充分发挥。
在审计成果运用上要本着成果共享的原则，以实现审计成果的最大化。省级统筹审计项目的成果要纳入地方审计机关向同级人大报告的内容。地方审计机关要根据省级统筹审计项目的成果及时向地方党委政府报告，提出建议，当好参谋，督促被审计单位整改。省级统筹审计项目审计结果由省级审计机关依法公告。
总之，省以下审计机关从分级管理到省级统一管理，是一个顶层设计与基层探索相结合的过程。既要有系统和清晰的顶层设计，也要鼓励和尊重地方的积极探索。在探索省统管的过程中，处理好统一管理体制下审计与地方党委政府的关系尤为重要。作为执行主体的地方审计机关，要牢固树立纵横兼顾的大局观，始终坚持依法独立审，围绕中心，切实全面履行职责，为地方经济发展出力献策，计，服从省级统一管理，认真接受地方党委政府的领导、监督只有这样，才能既保持审计的独立性，又赢得地方党委政府的支持与配合，确保审计省以下审计人财物统一管理新体制的顺利建立和健康运行。（来源湖北审计网）
