2021年12月15日，经省人民政府同意，省自然资源厅联合省财政厅、省国有资产监督管理委员会、省国有文化资产监督管理委员会印发了《湖南省省属国有企业原划拨土地作价出资（入股）管理办法（试行）》（湘自资规〔2021〕7号，以下简称《管理办法》），现就该《管理办法》有关内容作如下解读：
一、《管理办法》出台背景——适应新时代国企改革发展需要
划拨土地是企业发展的重要物质基础，因其处分权能受到限制，未能在企业资本中显现，无法在降低企业资产负债率、提高融资保障能力方面发挥重要作用，不能满足新时期国企改革的发展要求。作价出资（入股）方式处置土地作为完善要素市场化配置的一项重要举措，既能推进存量土地的盘活利用，发挥土地的资产价值，又能有效减轻企业的资金压力。而目前国家层面未出台划拨土地采取作价出资（入股）方式处置的专门性指导文件，地方也鲜有可参照的经验做法。为贯彻落实我省全面落实“三高四新”战略定位和使命任务与国企改革三年行动计划安排，有效保障国有土地所有者权益，省自然资源厅会同有关部门专门制定了《管理办法》，科学指导省属国有企业开展划拨土地作价出资（入股）工作。
二、《管理办法》的主要内容——明确了工作范围、条件、程序与任务分工
全文包括总则、范围和条件、工作流程、职责分工、附则五个章节，共二十五条，着力解决几个关键问题：
（一）明确了作价出资（入股）处置划拨土地的范围条件。《管理办法》首次界定了采取作价出资（入股）方式处置的划拨土地必须同时满足的条件：一是权属合法、无抵押、无权属争议，办理了不动产登记或具有其他权属证明；二是符合企业改革发展需要；三是已拟定土地利用盘活方案；四是土地用途为工业用地、仓储用地、采矿用地、商服金融用地、新闻出版用地、教育用地、科研用地、交通服务站用地等企业生产经营性用地。另外，企业非居住存量房屋在符合规划、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许改建为保障性租赁住房或自持租赁住房的，经批准也可采取作价出资（入股）方式处置。《管理办法》突出强调纳入处置范围的划拨土地资产需要权属清晰，处置的方式要与企业的经营发展战略相匹配，凡企业生产经营性用地均可以适用作价出资入股的政策，但房地产用地除外，杜绝通过作价出资（入股）的方式变相开发房地产谋取利益。对于企业不直接利用划拨土地，仅通过土地资产转让获取收益的，转让前应采取补缴土地出让金的方式实现有偿使用。《管理办法》支持企业将存量非居住房屋改建保障性租赁住房，允许采取作价出资方式配置，这是落实《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）的一项创新举措，对省属企业名下闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，在用作保障性租赁住房期间，既可以不变更土地使用性质，不补缴土地价款，也可以选择改变土地使用性质为作价出资（入股），不补缴土地价款，为构建多元住房保障体系、促进解决大城市住房突出问题提供了新路径。《管理办法》强调作价出资（入股）土地与出让土地享有同等的权能，可以依法转让、出租、抵押等；后续管理也与出让土地使用权管理雷同，土地作价出资（入股）后，应当按照土地使用权作价出资（入股）合同的约定使用土地。对于确需改变土地建设用途、容积率等规划条件的，按照《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定执行，即应当经土地所在地人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准，相应补缴土地出让金。这里特别注意的是，属于非经营性用地改变为经营性用地的，按照《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）要求，合同应约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。
（二）明晰划拨土地作价出资（入股）的具体操作流程
《管理办法》详细介绍了存量划拨土地采取作价出资（入股）方式处置的具体流程，由企业根据自身改革发展情况，拟定划拨土地作价出资（入股）方案，经企业集团及主管部门审核，报省自然资源厅申请处置；省自然资源厅对企业提交的材料初审后，函请土地所在地自然资源主管部门对土地情况进行前置审查；企业自主委托评估机构完成土地评估，省自然资源厅组织专家评审；评审通过后，省自然资源厅拟定方案报省人民政府批准；获批后，由省自然资源厅向企业下达批复；企业持有关文件与作价出资（入股）形成的国有资本持股平台签订持股（入股）协议，同时与国有资本持股平台、土地所在地市县自然资源主管部门签订三方协议，并到工商部门办理工商变更手续；全部完成后到土地所在地市县不动产登记中心办理新的不动产权登记。由于作价出资工作还涉及持股主体选择及股权协议签订一系列工作，与其他资产处置的方式有不同之处，因此本《管理办法》详细列出了流程步骤，旨在提高企业执行土地资产处置程序的可操作性。
（三）确定了土地作价出资（入股）的任务分工
根据不同的管理要求，省属国有企业存量划拨土地资产处置工作会涉及多个部门，既需要统筹协调各部门工作，又需要明确各自的任务分工，才能更加高效地推动工作开展。本《管理办法》确定了省自然资源厅、省财政厅、省国资委、省文资委等企业主管部门的职责分工，同时明确了持股主体和作价出资（入股）土地使用权人的职责。其中省自然资源厅承担土地权属确权、国土空间规划用途确定、土地资产评估审查、土地资产处置方案审核、作价出资（入股）供地方案拟定、作价出资（入股）合同签订、不动产权登记等系列工作。省财政厅、省国资委、省文资委等企业主管部门重点对省属国有企业划拨土地作价出资（入股）处置方案进行审核，对划拨土地作价出资（入股）形成的国有资产进行监管。国家股权代表方要加强不同企业和不同土地的管理。而作价出资（入股）土地使用权人须严格履行作价出资（入股）合同，高效盘活利用土地，实现国有资产保值增值。
三、出台作价出资（入股）土地配置政策的意义
省属国有企业划拨土地体量大、分布广，为规范管理并有效盘活利用划拨土地资产，作价出资（入股）方式配置土地资产成为新时期推进国有企业改革发展的重要举措。本《管理办法》紧密衔接全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，为企业开展划拨土地作价出资（入股）工作提供了清晰的路径，为政府相关部门开展划拨土地审批处置工作提供了科学依据，为助力省属国有企业改革发展提供了新方式，为夯实我省国企改革三年行动提供了土地政策方面的改革创新思路，具有较强的现实意义和较好的实践基础。